สุรชาติ บำรุงสุข | วาระร้อน 2563! การเมืองกับการปฏิรูปกองทัพ

สุรชาติ บำรุงสุข

“การปกครองด้วยกำลัง หรือด้วยการคุกคามของกำลังเพียงอย่างเดียว เป็นสิ่งที่ไม่เพียงพอ [ในการเป็นรัฐบาล]”

Samuel Finer (1962)

มุมมองทางทฤษฎี

การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นในประเทศไทยเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ไม่ใช่การเลือกตั้งที่นำไปสู่การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองแต่อย่างใด

และขณะเดียวกันก็ไม่ใช่เงื่อนไขที่ทำให้บทบาททางการเมืองของกองทัพลดลง

เพราะกองทัพสามารถคงบทบาททางการเมืองหลังการเลือกตั้งไว้ได้อย่างเห็นได้ชัด

และรัฐบาลที่กำเนิดขึ้นหลังการเลือกตั้งมีสภาวะเป็นดัง “เหล้าเก่าในขวดใหม่” ของรัฐบาลทหารเดิม

รัฐบาลหลังเลือกตั้งจึงไม่ต่างจากการเป็น “รัฐบาลเก่าในแบรนด์ใหม่”

เพราะทั้งตัวผู้นำหลักและนโยบายต่างๆ ล้วนสืบทอดมาจากรัฐบาลรัฐประหารทั้งสิ้น

รัฐบาลปัจจุบันจึงจัดเป็นตัวแบบของ “ระบอบพันทาง” ในกรอบของวิชาการเมืองเปรียบเทียบ

และอาจเรียกตัวแบบเช่นนี้ในบริบทไทยว่า “ระบอบทหารแบบเลือกตั้ง”

เพราะโครงสร้างอำนาจที่เกิดขึ้นชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ระบอบรัฐประหาร 2557 ไม่ได้หายไปไหน

เป็นแต่เพียงมีการ “เปลี่ยนรูป” เพื่อให้เกิดภาพลักษณ์ที่ดีในเวทีระหว่างประเทศ

ผลที่เกิดขึ้นเช่นนี้ทำให้การเลือกตั้งปี 2562 กลายเป็นเครื่องที่ช่วยในการสร้างความชอบธรรมให้แก่การส่งผ่านอำนาจจาก “ระบอบทหารแบบรัฐประหาร” ไปสู่ “ระบอบทหารแบบเลือกตั้ง”

และเป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่า กองทัพยังคงเป็นตัวแสดงหนึ่งที่สำคัญในการเมืองไทย

หรือกล่าวในทางทฤษฎีได้ว่า สิ่งที่เกิดขึ้นในการเมืองไทยเป็นเพียงการเปลี่ยนผ่านที่หยุดระหว่างทาง และไม่เดินไปสู่เป้าหมายที่เป็นความหวังในทางทฤษฎีว่า การเลือกตั้งจะเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

และอาจเรียกปรากฏการณ์ในไทยว่า เป็นการเปลี่ยนผ่านที่หยุดใน “พื้นที่สีเทา”

คือไม่เป็น “ระบอบเผด็จการเต็มใบ”

แต่ขณะเดียวกันก็ไม่เป็น “ระบอบประชาธิปไตยเต็มใบ” หรือเป็นระบอบ “กึ่งกลาง”

แต่หากพิจารณาสถานะทางการเมืองไทยแล้ว เห็นชัดว่าในสภาวะที่ไม่เป็นเผด็จการเต็มใบนั้น มีนัยว่าอำนาจของระบอบอำนาจนิยมที่เกิดขึ้นมาตั้งแต่รัฐประหาร 2557 ไม่ได้ถูกลดทอนความเข้มข้นลง แม้จะมีองค์ประกอบของการเมืองในระบอบรัฐสภาเกิดขึ้นจากเงื่อนไขการเลือกตั้ง

แต่การสืบทอดอำนาจภายใต้การเปิดให้มีการเลือกตั้ง กลายเป็นโอกาสของการคงอยู่ของอำนาจในระบอบเดิม

คือมีลักษณะเป็น “ระบอบเผด็จการครึ่งใบ” (หรืออาจเรียกว่า “ระบอบกึ่งเผด็จการ”)

อันเป็นระบอบเผด็จการที่มีการเลือกตั้งเป็นองค์ประกอบ (ไม่ใช่แบบระบอบเผด็จการทหารที่ไม่มีการเลือกตั้ง)

และในการเมืองแบบเผด็จการครึ่งใบ ยังคงต้องการบทบาทของทหารเป็นเครื่องมือสนับสนุนไม่ต่างจากระบอบรัฐประหาร เพราะกองทัพเป็นฐานทางการเมืองที่สำคัญในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย

การเมืองกับการทหาร

ฉะนั้น ในสภาวะของการเมืองไทยปัจจุบันดังข้อสังเกตที่กล่าวแล้วในข้างต้น ทุกคนตระหนักดีว่า ข้อเสนอให้เกิดการลดบทบาททางการเมืองของกองทัพไทยในระบอบเผด็จการครึ่งใบไม่ใช่สิ่งที่ประสบความสำเร็จได้โดยง่าย

อีกทั้งหากพิจารณาจากปัจจัยทางประวัติศาสตร์ควบคู่กับเงื่อนไขทางการเมืองของไทยปัจจุบันแล้ว โอกาสที่จะผลักดันให้เกิดการถอนตัวของทหารออกจากการเมือง น่าจะเป็นปัญหาระยะยาว

อีกทั้งคำตอบที่สำคัญได้แก่ แม้จะมีเสียงเรียกร้องให้มีการปฏิรูปกองทัพในสังคมการเมืองไทยมากเพียงใดก็ตาม แต่การปฏิรูปทหารจะเกิดขึ้นได้ ก็ต่อเมื่อการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดขึ้นได้จริงในการเมืองไทยแล้ว

และทั้งยังต้องการรัฐบาลที่เข้มแข็งและมุ่งมั่นที่จะแบกรับ “อัตราเสี่ยง” ที่เกิดจากแรงต้านจากการผลักดันนโยบายดังกล่าว เพราะการปฏิรูปนี้จะถูกต่อต้านจากผู้นำทหารแน่นอน

การกล่าวเช่นนี้ก็เพื่อตอกย้ำว่า นโยบายปฏิรูปกองทัพจะต้องกระทำคู่ขนานกับการลดบทบาททางการเมืองของทหาร เพื่อเป็นหลักประกันว่า นโยบายดังกล่าวจะไม่เป็นเพียงข้อเสนอบนกระดาษที่ขับเคลื่อนไม่ได้

เพราะในระบอบการเมืองที่กองทัพยังคงมีบทบาทและอำนาจอย่างมากนั้น การผลักดันให้เกิดการปฏิรูปทหารย่อมจะถูกต่อต้านจากฝ่ายทหาร และกองทัพไม่ว่าจะอยู่ในระบอบเผด็จการเต็มใบ หรือเผด็จการครึ่งใบ

ผู้นำทหารจะไม่ยอมให้กระบวนการปฏิรูปทหารถูกขับเคลื่อนได้จริง ซึ่งอย่างน้อยความสำเร็จของการปฏิรูปจะกระทบต่อ “ผลประโยชน์ส่วนตัว” ของบรรดานายพลทั้งหลาย

นอกจากนี้จะเห็นได้ว่า ผู้นำทหารไทยไม่เคยจำกัดตัวเองในการแสดงท่าทีทางการเมืองในเวทีสาธารณะ ในด้านหนึ่งอาจเป็นความเคยชินที่ไม่รู้สึกว่า การกระทำดังกล่าวเป็น “ความผิดทางการเมือง” และขณะเดียวกันสถานะของการเมืองไทยไม่ใช่ “ปัจจัยปิดกั้น” ที่จะยับยั้งต่อการมีบทบาททางการเมืองของผู้นำทหาร

เงื่อนไขเช่นนี้ย่อมทำให้เกิดความกังวลในเวทีสาธารณะว่า ผู้นำกองทัพไทยจะไม่ยอมลดบทบาททางการเมือง และยังคงต้องการดำรงสถานะการเป็น “ตัวแสดงสำคัญ” ในเวทีการเมืองต่อไป

อีกทั้งยังอาจไม่ยอมที่จะให้เกิดการปฏิรูปกองทัพเช่นที่กำลังเป็นข้อเรียกร้องจากสังคมไทยในปัจจุบัน

วังวนทหาร!

ดังนั้น สำหรับผู้ที่ติดตามและสนใจการเมืองไทยแล้ว ทุกคนตระหนักดีว่า การเมืองไทยตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของกองทัพมาอย่างยาวนาน

และยิ่งหลังจากรัฐประหาร 2557 แล้ว ก็ยิ่งเห็นได้ชัดถึงการขยายบทบาทของกองทัพในสังคมไทยอย่างมาก

และแม้จะเกิดการเลือกตั้งในปี 2562 แต่ก็ไม่ใช่ปัจจัยที่จะทำให้เกิดการปรับบทบาทของทหารในการเมืองไทยแต่อย่างใด

สภาวะเช่นนี้ทำให้ปัญหาเรื่อง “ทหารกับการเมือง” ยังคงเป็นเรื่องสำคัญในการเมืองไทยที่ฝ่ายประชาธิปไตยจะต้องคิดอย่างจริงจัง

มิเช่นนั้นแล้ว การเมืองไทยจะตกอยู่ใน “วังวนทหาร” อย่างไม่จบสิ้น

อันจะทำให้การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยกลายเป็นภาวะชั่วคราว

หรือถ้าเกิดขึ้น ก็เป็นในแบบที่ตกอยู่ภายใต้การควบคุมของผู้นำทหาร และเป็นการเปลี่ยนผ่านแบบ “ครึ่งๆ กลางๆ” ที่ไม่นำไปสู่การสร้างประชาธิปไตยอย่างแท้จริง

ขณะเดียวกันการแสดงพลังของทหารยังคงเป็นสูตรสำเร็จในการเมืองไทยที่คาดเดาได้เสมอ…

เมื่อใดก็ตามที่ผู้นำทหารไม่พอใจกับสภาวะทางการเมือง เมื่อนั้นก็มีภาพของการแสดงออกเช่นที่เกิดในปี 2562 ซึ่งเป็นดัง “การสื่อสารการเมือง” เพื่อให้ตระหนักถึงอำนาจของกองทัพ

ปรากฏการณ์เช่นนี้ย่อมทำให้หลายฝ่ายเกิดความกังวลอย่างมากว่าการเมืองไทยในปี 2563 อาจจะเห็นการแสดงบทบาทของกองทัพในลักษณะดังกล่าว

แต่ผู้นำกองทัพคงต้องตระหนักเช่นเดียวกันว่า ภูมิทัศน์การเมืองไทยหลังเลือกตั้ง เปลี่ยนแปลงไปแล้ว ไม่ใช่ภูมิทัศน์เก่าที่ผู้นำทหารมีเสรีภาพที่จะทำอะไรตามใจตนได้ในแบบเดิม

และหากผู้นำทหารออกมาแสดงบทบาททางการเมืองมากเท่าใด เสียงเรียกร้องให้ปฏิรูปกองทัพก็จะดังมากขึ้นเท่านั้น

สภาพเช่นนี้ทำให้อนาคตของกระบวนการสร้างประชาธิปไตยของไทยมีความยุ่งยากในตัวเอง ตราบเท่าที่กองทัพยังเป็น “ตัวแสดงทางการเมือง” ที่พร้อมจะใช้อำนาจทางทหารเข้าแทรกแซงการเมืองอย่างไม่มีข้อจำกัด

เงื่อนไขเช่นนี้จะเป็นอุปสรรคโดยตรงต่อการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย และเป็นคำตอบในตัวเองอีกด้วยว่า ความหวังของการ “ปฏิรูปกองทัพ” ในปีใหม่นี้จะเผชิญอุปสรรคไม่แตกต่างกัน

ทั้งที่ก่อนปีใหม่จะเริ่มขึ้นสังคมได้เห็นการเปิดประเด็นในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกองทัพมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องงบประมาณ ปัญหาจำนวนนายพล รูปแบบการเกณฑ์ทหาร ซึ่งล้วนแต่เป็นประเด็นที่ปูทางไปสู่ข้อเรียกร้องเรื่องการปฏิรูปกองทัพทั้งสิ้น

หกวิถี-สี่ทางเลือก

ดังนั้น ปี 2563 จะเป็นปีที่เสียงเรียกร้องให้มีการปฏิรูปกองทัพดังมากขึ้น

แต่ก็จะเป็นปีที่สังคมอาจจะได้เห็นแรงต้านจากกองทัพมากขึ้นด้วย

และสังคมไทยควรต้องตระหนักว่า บทบาทของผู้นำกองทัพมิได้มีแต่ในรูปแบบของการรัฐประหารเท่านั้น

หากแต่ผู้นำกองทัพสามารถมีบทบาททางการเมืองได้อยู่ในหลายรูปแบบ เช่น

1) ผู้นำกองทัพแสดงบทบาทผ่านช่องทางรัฐธรรมนูญ หรือมีบทบาทภายใต้กรอบของกฎหมายที่เปิดช่องให้ เช่น ผู้นำกองทัพสามารถแสดงบทบาททางการเมืองได้ ไม่ว่าจะในฐานะวุฒิสมาชิก และกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ (รัฐบาลปัจจุบันดูจะลืมเรื่องยุทธศาสตร์ชาติไปแล้ว!)

2) ผู้นำกองทัพสามารถสร้างอิทธิพลทางการเมืองคู่ขนานหรือแข่งกับพรรคการเมือง (แต่หากเกิดกับรัฐบาลพลเรือนก็คือ การแสดงออกที่จะไม่ยอมรับ “การควบคุมโดยพลเรือน” หรือเป็นสัญญาณว่ากองทัพจะเริ่มแสดงความเป็นอิสระจากรัฐบาลพลเรือน)

การแข่งขันกับพรรคการเมืองและ/หรือกลุ่มการเมืองจะเป็นปัจจัยที่ทำให้ผู้นำกองทัพแสดงท่าทีทางการเมืองมากขึ้น และยังเป็นการส่งสัญญาณถึงฐานสนับสนุนหลักที่เป็นกลุ่มอนุรักษนิยมทั้งหลาย

3) ผู้นำกองทัพอาจแสดงออกในลักษณะของการข่มขู่ทางการเมือง หรืออาจจะเรียกว่าเป็นการ “แบล็กเมล์” ด้วยการออกมาพูดเรื่องการเมืองของผู้นำทหาร (ดังเช่นที่เห็นมาแล้วในปี 2562)

4) การที่กองทัพเป็นองค์กรติดอาวุธของรัฐทำให้ผู้นำกองทัพในฐานะผู้คุมกำลังรบของรัฐ มีอำนาจในการสร้างการคุกคามเพื่อเกิดการกระทำอย่างที่ฝ่ายทหารต้องการ

5) การแสดงออกของผู้นำทหารที่จะให้การสนับสนุนทางการเมืองต่อฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด อันทำให้เกิดผลกระทบต่อสมดุลทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เช่น การสนับสนุนรัฐบาลที่เป็นพันธมิตรของผู้นำกองทัพ หรือแสดงตนเป็นฝ่ายต่อต้านกลุ่มการเมืองฝ่ายประชาธิปไตย เป็นต้น

6) การใช้อำนาจทางทหารโค่นล้มรัฐบาลที่ผู้นำกองทัพไม่ต้องการ หรือในทางตรงข้ามคือ การใช้อำนาจทางทหารในการปราบปรามฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง และปกป้องฝ่ายที่กองทัพสนับสนุน

จากวิธีทั้ง 6 ประการที่กล่าวมาแล้วนั้น อาจนำไปสู่การแทรกแซงของทหารใน 4 รูปแบบ คือ

1) การแทรกแซงด้วยการสร้างอิทธิพล ซึ่งอาจจะการดำเนินการในกรอบทางกฎหมาย เพื่อให้เกิดการเห็นพ้องไปในทิศทางเดียวกับฝ่ายทหาร

2) การข่มขู่ด้วยการแบล็กเมล์ เพื่อให้กลุ่มการเมืองดำเนินการตามที่ฝ่ายทหารต้องการ อันเป็นการใช้อำนาจแบบหนึ่งของผู้นำทหาร

3) การคุกคามด้วยการใช้อำนาจบังคับให้ดำเนินการตามความต้องการของกองทัพ [รัฐประหารเงียบ]

4) การทำรัฐประหารเพื่อล้มระบอบการเมืองแบบรัฐสภา เพื่อนำไปสู่การจัดตั้งระบอบการเมืองใหม่ในแบบที่ทหารต้องการ

ปีแห่งความร้อนแรง!

ด้วยอำนาจที่ผู้นำกองทัพมีดังที่กล่าว แล้วในข้างต้น ผู้สังเกตการณ์การเมืองไทยล้วนมีข้อสรุปที่ตรงกันว่า แม้การเลือกตั้งจะเกิดขึ้น แต่ผู้นำทหารจะยังไม่ยอมลดบทบาทในการเมืองลง

ซึ่งการดำรงอำนาจของทหารในทางการเมืองเห็นได้ในสองส่วนคือ

ทหารในบริบทของผู้นำการรัฐประหารเดิม

และทหารในบริบทของผู้นำเหล่าทัพปัจจุบัน

ซึ่งล้วนแสดงท่าทีอย่างชัดเจนที่จะดำรงบทบาททางการเมืองต่อไป

ประเด็นเช่นนี้ไม่เพียงเป็นอุปสรรคในการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเท่านั้น

หากยังเป็นอุปสรรคโดยตรงต่อความสำเร็จของนโยบาย “ปฏิรูปกองทัพ”

เพราะการปฏิรูปมีนัยหมายถึงการที่ทหารจะต้องลดบทบาททางการเมือง แต่ผู้นำทหารกลับไม่เคยมีท่าทีเช่นนี้

นอกจากนี้ ผู้นำทหารถูกกล่อมเกลาด้วยชุดความเชื่อว่า การเมืองไทยจะเป็นเช่นไรก็ตาม แต่ทหารจะต้องเป็น “ตัวแสดงอิสระ” ที่สามารถแสดงบทบาทคานกับนักการเมือง และทั้งยังถูกสร้างให้เกิดการปฏิเสธต่อหลักการประชาธิปไตยที่กองทัพเป็น “กลไกแห่งรัฐ”

ผลจากความเป็นอิสระในทางการเมืองของทหารจึงทำให้เกิดสภาวะ “รัฐซ้อนรัฐ” ที่กองทัพสามารถดำรงบทบาทและมีอำนาจในการเมือง แต่ก็มิได้หมายความว่า ผู้นำกองทัพมีอำนาจโดยไม่ถูกท้าทายจากกระแสประชาธิปไตยในปีใหม่ ถ้าเช่นนั้น ผู้นำกองทัพจะเลือกเส้นทางเดินอย่างไรในปี 2563 (จาก 6 วิถี และ 4 ทางเลือก)

ความท้าทายที่เกิดเช่นนี้จะทำให้โจทย์เรื่องทหารกับการเมือง และปัญหาของการปฏิรูปกองทัพไทยมีความร้อนแรงในปี 2563 ขณะเดียวกันสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในปีใหม่คือ เสียงเรียกร้องให้มีการปฏิรูปกองทัพจะดังมากขึ้นด้วย ดังนั้น ปี 2563 จะเป็นปีที่สองกระแสนี้เกิดการเสียดทานกันอย่างแน่นอน!

บทความก่อนหน้านี้ด่วน ‘บิ๊กตู่’ ไข้ขึ้น! ยกเลิกงานทั้งหมดในวันนี้ มอบ ‘อนุทิน’ ทำหน้าที่แทน
บทความถัดไปสธ.แถลงผู้ป่วยติดเชื้อ 1 ราย หายดีแล้ว ยอดเฝ้าระวัง 202 ราย รอผลแล็บ “2คนขับแท็กซี่”