การทำให้องค์การการค้าโลกเป็นอัมพาตโดยสหรัฐ | วิกฤติศตวรรษที่21

อนุช อาภาภิรม

สงครามการค้าสหรัฐ-จีน (33)

องค์การการค้าโลก ก่อตั้งสำเร็จปี 1995 หลังใช้เวลาการเจรจาต่อรองกันนานหลายสิบปี เมื่อเทียบกับองค์กรทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ อย่างเช่น ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศหรือไอเอ็มเอฟ ที่สถาปนาได้อย่างรวดเร็ว

ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่าสถาบันการเงินการธนาคารโลกอยู่ในการครอบงำของสหรัฐและยุโรป เมื่อตกลงกันได้ในประเทศพัฒนาแล้วไม่กี่ประเทศ ก็สามารถสถาปนาและดำเนินการได้เต็มที่

ส่วนองค์การการค้าโลกนั้นเป็นความพยายามของสหรัฐและตะวันตกที่จะตะล่อมประเทศทั่วโลก (ยกเว้นในค่ายสังคมนิยม) ให้มีกฎระเบียบเดียวกันในการค้าระหว่างประเทศ และไม่หันไปอยู่ค่ายสังคมนิยม

ประเทศเหล่านี้มีจำนวนมากด้วยกัน ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ-การเมืองก็ต่างกัน ต้องอาศัยการเจรจาอย่างยืดเยื้อหลายรอบ ได้ผลคืบหน้าทีละส่วน ท่ามกลางการต่อรองกันอย่างหนัก และมีความขัดแย้งหลายประเด็น

เช่น การอุดหนุนเกษตรกรรมของประเทศพัฒนาแล้วที่ประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่าไม่เป็นธรรม ตั้งแต่เรื่องความมั่นคงทางอาหาร ไปจนถึงการค้าสินค้าเกษตร และในเรื่องสิทธิบัตรทางปัญญาที่ประเทศพัฒนาแล้วต้องการให้มีการปฏิบัติอย่างเข้มงวด ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาต้องการการผ่อนปรนและการถ่ายโอนทางเทคโนโลยี รวมทั้งการผ่อนปรนลดหย่อนภาษีแก่ประเทศกำลังพัฒนา เป็นต้น

องค์การการค้าโลกเริ่มจากการสถาปนา “ความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า” ตั้งแต่ปี 1948 จากนั้นได้มีการประชุมต่อเนื่องอีกถึง 8 รอบ เพื่อให้มีการลดหย่อนอัตราภาษีศุลกากรและการสร้างสิ่งกีดขวางทางการค้าระหว่างประเทศ จนตั้งองค์การการค้าโลกสำเร็จในปี 1995

องค์การการค้าโลกมีความเป็นปึกแผ่นมากกว่า “ความตกลงทั่วไปฯ” โดยได้สร้างกระบวนการตัดสินใจยึดหลักฉันทามติที่สมาชิกทุกประเทศเห็นชอบร่วมกัน

และที่สำคัญได้แก่ การสร้างระบบหรือกลไกการแก้ไขกรณีพิพาทของประเทศสมาชิก โดยเปิดให้มีการร้องเรียนไปยังองค์การ มีสองทางปฏิบัติ ทางหนึ่งใช้การปรึกษาหารือ ซึ่งคู่กรณีจะทำข้อตกลงประนอมข้อพิพาทระหว่างกัน

อีกทางหนึ่งได้แก่ การหาคำตัดสินโดยยื่นเรื่องราวต่อคณะพิจารณา ประกอบด้วยองค์คณะ 3-5 คน เลือกจากการเสนอชื่อและการตัดสินใจร่วมกันระหว่างประเทศคู่กรณี

หรือถ้าหากตัดสินใจไม่ได้ก็ให้ผู้อำนวยการองค์การการค้าโลกเป็นผู้เลือก

และยังสามารถยื่นเรื่องต่อองค์กรอุทธรณ์คล้ายศาลสูงสุดในระบบศาลทั่วไป มีสมาชิก 7 คน ดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี เลือกโดยประเทศสมาชิกทั้งหมดจากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายและเศรษฐกิจการค้าระหว่างประเทศ เวียนกันทำหน้าที่พิจารณาคดี คดีละ 3 คน

คำตัดสินนี้จะมีข้อผูกพันให้คู่กรณีต้องปฏิบัติตาม

อย่างไรก็ตาม องค์การการค้าโลกเป็นองค์กรใหญ่ (ปัจจุบันมีสมาชิก 164 ประเทศ) กฎระเบียบเป็นไปอย่างกว้างๆ กระบวนตัดสินใจเป็นแบบฉันทามติ มักล่าช้า ประเทศต่างๆ นิยมไปทำข้อตกลงแบบทวิภาคีและพหุภาคี หรือระดับภูมิภาค ซึ่งเป็นการลดบทบาท สร้างอุปสรรค และสะท้อนความอ่อนแอของระบบ กลไก กฎระเบียบในองค์การการค้าโลกว่า ยังไม่เอื้อประโยชน์ต่อนานาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ข้อตกลงทวิภาคีทำได้ง่าย รวดเร็ว สามารถกระทำเป็นเฉพาะบางเรื่อง หากทำความตกลงพหุภาคีไม่สำเร็จ ก็หันมาทำแบบทวิภาคีได้

แต่ข้อตกลงแบบทวิภาคีไปขัดต่อผลประโยชน์ของประเทศอื่นที่เป็นคู่ค้าของตนเหมือนกันได้ง่าย

สหรัฐได้ทำข้อตกลงการค้าเสรีทวิภาคีกับ 20 ประเทศ เช่น อิสราเอล (1985) จอร์แดน (2001) ออสเตรเลีย ชิลี สิงคโปร์ (2004) บาห์เรน โมร็อกโก โอมาน (2006) เปรู (2007) ปานามา โคลอมเบีย เกาหลีใต้ (2012) อนึ่ง ในปี 1994 สหรัฐได้ทำความตกลงพหุภาคีการค้าเสรีอเมริกาเหนือหรือนาฟต้า ขึ้นแทนที่ข้อตกลงทวิภาคีกับแคนาดาและเม็กซิโก

ในด้านข้อตกลงพหุภาคีทางการค้า ที่มีการเคลื่อนไหวคึกคักได้แก่ อียู อาเซียน เมร์โกซูร์ (ตลาดร่วมอเมริกาใต้ตอนล่าง)

สำหรับสหรัฐในสมัยทรัมป์ไม่นิยมความตกลงการค้าพหุภาคี ได้ดำเนินการแก้ไขความตกลงนาฟต้าใหม่ ได้ ยกเลิกความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกที่กีดกันจีนและทำสมัยประธานาธิบดีโอบามา และเน้นการทำความตกลงทวิภาคีแทน

ความอ่อนแอขององค์การการค้าโลกปรากฏชัดขึ้นใน 2 เหตุการณ์สำคัญ

เหตุการณ์แรก ได้แก่ การรับจีนเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลกในปลายปี 2001 (หลังจากขอเข้าเป็นสมาชิกมานาน 15 ปี) นับเป็นประเทศไม่ใช่ตลาดเสรีใหญ่ประเทศแรกที่เข้ามาเป็นสมาชิก การที่สหรัฐและยุโรปยอมรับจีนเป็นสมาชิกนั้นด้วยเหตุปัจจัยหลายอย่าง

ที่สำคัญคือ จีนได้มีบทบาทสำคัญขึ้นในการแก้ไขวิกฤติและขับเคลื่อนเศรษฐกิจโลก

นอกจากนี้ สหรัฐและยุโรปหวังว่าจีนจะค่อยๆ เปลี่ยนระบบตลาดของตนให้เป็นแบบเสรีเหมือนตะวันตกในที่สุด แต่จีนก็ไม่ได้ทำเช่นนั้น ยังคงยึดถือระบบตลาดแบบสังคมนิยมต่อไป การเข้าเป็นสมาชิกของจีนจึงเหมือนเป็นการเปลี่ยนลักษณะพื้นฐานที่มันถูกครอบงำโดยตะวันตกไป

ความอ่อนแอ ประการที่สอง เกิดจากวิกฤติเศรษฐกิจใหญ่ของสหรัฐปี 2008 ที่ลามไปทั่วโลก สหรัฐต้องเร่งหาทางเอาตัวรอด ในปี 2009 ประธานาธิบดีโอบามา (ดำรงตำแหน่งระหว่าง 2009-2017) ได้ออกกฎหมายการฟื้นฟูและการลงทุนของอเมริกา 2009 มีบทบัญญัติว่าด้วย “ซื้อของอเมริกา” เป็นมาตรการตอบโต้และการปกป้องตลาด ในตัว แสดงชัดเจนว่าผลประโยชน์ของสหรัฐอยู่เหนือชาติใด รวมทั้งองค์การการค้าโลก

ในช่วงการบริหารของโอบามา สหรัฐได้ดำเนินนโนบายทางการค้าและต่อองค์การการค้าโลกหลายอย่าง ซึ่งโดยทั่วไปไม่ได้เกิดผลสำเร็จอะไรมากนัก

ด้านหนึ่งได้แก่ สืบทอดการใช้ประโยชน์จากกฎระเบียบขององค์การการค้าโลกให้มากที่สุด

นั่นคือตั้งแต่มีองค์การการค้าโลก สหรัฐเป็นผู้ร้องเรียนทางการค้า 124 คดี (แต่ถูกร้องเรียนถึง 155 คดี)

โดยในสมัยโอบามาสหรัฐได้ร้องเรียนต่อองค์การการค้าโลกถึง 25 กรณี มากยิ่งกว่าชาติใดในช่วงเวลานี้

การร้องเรียนดังกล่าวพุ่งเป้าในการสกัดขัดขวางการประพฤติปฏิบัติทางการค้าของจีนในเรื่องการอุดหนุนอุตสาหกรรมภายในประเทศ การตั้งระเบียบกีดกันการค้าของจีน การละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา เป็นต้น

ซึ่งสหรัฐได้ร้องเรียนการปฏิบัติของจีนถึง 16 กรณี และชนะ 7 กรณี รวมทั้งกรณีที่จีนให้การสนับสนุนต่อการเกษตรและอุตสาหกรรมการบิน และการช่วยด้านอัตราภาษีเกี่ยวกับเหล็กกล้า

ในด้านหนึ่ง ทำการ “แช่แข็ง” องค์การการค้าโลก โดยในเดือนพฤษภาคม 2016 สหรัฐวีโต้การเลือกผู้พิพากษาชาวเกาหลีใต้เป็นผู้พิพากษาในองค์กรอุทธรณ์อีกสมัยหนึ่ง เป็นครั้งแรกที่มีประเทศหนึ่งกระทำเช่นนี้

นอกจากนี้ได้ดำเนินการทำความตกลงพหุภาคีหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจฯ หวังปิดล้อมจีนทางเศรษฐกิจการค้า

นโยบายเหล่านี้ที่จริงไม่ได้เกิดผลดีอะไรแก่สหรัฐ ภายในชนชั้นนำสหรัฐเองก็เกิดความแตกแยก

ทรัมป์ที่ขึ้นมาดำรงตำแหน่งแทนได้ยกเลิกความตกลงดังกล่าวไป

สมัยทรัมป์ นโยบายทางการค้าและต่อองค์การการค้าโลกยิ่งทวีความรุนแรง โดยมีความเห็นว่าองค์การการค้าโลกไม่สามารถแก้ไขปัญหาการปฏิบัติตัวทางการค้าของจีนได้ เห็นว่าจีนไม่มีความต้องการที่จะพัฒนาเศรษฐกิจแบบตลาด แบบสหรัฐอย่างจริงจัง

ซ้ำยังเพิ่มบทบาทของรัฐบาลในทางเศรษฐกิจ

นอกจากนั้น ยังดำเนินการขัดขวางการตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์อย่างต่อเนื่อง และไม่ยอมรับหนทางเลือกอื่นที่หลายประเทศเสนอ โดยให้เหตุผลว่าองค์การอุทธรณ์นี้ วินิจฉัยคดีล่าช้า บางครั้งวินิจฉัยเกินคำร้อง เป็นต้น

รวมความว่า “ต้องปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” ในกลางปี 2019 ตำแหน่งองค์กรอุทธรณ์ได้ว่างลงอีก 2 คน เหลือเพียง 1 ใน 7 คนโดยที่ไม่สามารถเลือกตั้งคนมาแทนได้ ดังนั้น จึงไม่ครบองค์ที่ต้องมี 3 คน องค์การการค้าโลกจึงเหมือนถูกทำให้เป็นอัมพาตไป (ดูบทความของ Leonid Savin นักคิดด้านยุทธศาสตร์ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศชาวรัสเซีย ชื่อ The Paralysis of WTO ใน geopolitics.ru 20/12/2019)

ทางด้านการค้ามีการออกกฎหมายความมั่นคงแห่งชาติเพื่อการขึ้นอัตราภาษี และในปลายเดือนมีนาคม 2018 ประกาศขึ้นภาษีเหล็กกล้าเป็นร้อยละ 25 (ยกเว้นจากอาร์เจนตินา ออสเตรเลีย บราซิลและเกาหลีใต้) และอะลูมิเนียมเป็นร้อยละ 15 (ยกเว้นอาร์เจนตินาและออสเตรเลีย)

ถือกันว่าเป็นวันประกาศสงครามการค้า ทำให้การค้าของโลกไม่อาจเป็นเหมือนเดิมได้อีกต่อไป

การกลายเป็นสงครามการค้าโลก

สงครามการค้าสหรัฐ-จีนโดยตัวของมันเองมีลักษณะเป็นทั้งโลกอยู่แล้ว เนื่องจากขนาดเศรษฐกิจของสหรัฐและจีนสูงราวร้อยละ 40 ของโลก

แต่เนื่องจากสหรัฐต้องการใช้การทำสงครามการค้าและการแซงก์ชั่นทางเศรษฐกิจเพื่อทำให้สหรัฐกลับมายิ่งใหญ่อีกครั้ง จึงเป็นการกระทำต่อประเทศทั่วโลกไม่ว่าใหญ่หรือเล็ก ไม่ว่าเป็นมิตรหรือศัตรู กระทั่งต่อองค์การการค้าระดับโลก เรื่องก็ได้ก้าวสู่ขั้นการเป็นสงครามระดับโลกไป

ลักษณะที่เป็นระดับโลกมีอยู่สองด้านใหญ่ ด้านหนึ่งคือการที่เศรษฐกิจโลกเกิดภาวะชะงักงัน อัตราการเติบโตต่ำ บางแหล่งประเมินว่าสงครามการค้าสหรัฐ-จีนถ้าหากไม่มีการลดราวาศอกกันจริงจัง จะมีผลให้อัตราการเติบโตของเศรษฐกิจโลกลดลงร้อยละ 0.8 ในปี 2020 การค้าโลกย่อมซบเซาตามไปด้วย

ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากรวมทั้งประเทศไทยที่อาศัยการค้าระหว่างประเทศช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจย่อมได้รับผลกระเทือนไม่มากก็น้อย จำต้องมีความคิดริเริ่มและการปรับตัวครั้งใหญ่ เพื่อก้าวผ่านความไม่แน่นอนนี้ไป

นอกจากนี้องค์การที่กำกับดูแลการค้าของโลกก็ตกอยู่ในภาวะอัมพาตตามที่กล่าวแล้ว จนอาจทำให้เกิดความโกลาหลไร้ระเบียบในการค้าระหว่างประเทศได้ เปิดช่องให้ประเทศใหญ่และแข็งแรงทางเศรษฐกิจ กดดันให้ประเทศที่เล็กและอ่อนแอกว่า จำต้องทำข้อตกลงที่เสียเปรียบหรือได้ประโยชน์น้อยกว่า

ประเทศกำลังพัฒนาเกิดใหม่ทั้งหลาย จำต้องกระชับและพัฒนาความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจในระดับภูมิภาคของตน เพื่อรักษาอำนาจต่อรอง และขยายการค้าภายในกลุ่มตน

การกลายเป็นสงครามการค้าระดับโลก ยังแสดงออกที่ประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจได้เข้ามาแสดงอย่างถ้วนหน้า ในกลุ่มตะวันตกที่เคยแน่นแฟ้น ได้แสดงความเป็นอิสระและถือผลประโยชน์แห่งชาติตนตามลำพังมากขึ้น มีสหรัฐ เยอรมนี ญี่ปุ่น อังกฤษและฝรั่งเศส เป็นต้น

ในกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่ มีจีน รัสเซียและอิหร่าน เป็นต้น ที่เผชิญหน้ากัน

กรณีตัวอย่างล่าสุดได้แก่การที่สหรัฐออก “กฎหมายป้องกันประเทศ 2020” แซงก์ชั่นบุคคลและบริษัททั้งหลาย ที่เกี่ยวข้องกับโครงการก่อสร้างท่อส่งก๊าซธรรมชาตินอร์ดสตรีม 2 ที่บริษัทก๊าซพรอมของรัสเซียเป็นเจ้าของโครงการ

โครงการนี้จะวางท่อยาว 1,225 ก.ม. ผ่านทะเลบอลติก ส่งก๊าซธรรมชาติปริมาณมากจากรัสเซียไปยังเยอรมนี และหลายประเทศในยุโรป ซึ่งกระทบต่อฐานะการเป็นผู้กำกับดูแลการไหลเวียนพลังงานฟอสซิลโลกของสหรัฐ และมีแนวโน้มที่จะทำให้ยุโรปหันไปผูกสัมพันธ์กับรัสเซียมากยิ่งขึ้น ยุโรปที่ไม่ได้อยู่ในอาณัติ เป็นสิ่งที่เหลือคิดสำหรับสหรัฐ

การแซงก์ชั่นโครงการดังกล่าวก่อความไม่พอใจให้แก่ผู้บริหารเยอรมนีและหลายประเทศในยุโรป นายไฮโก มาสส์ รัฐมนตรีต่างประเทศเยอรมนีกล่าวว่า การแซงก์ชั่นดังกล่าวเป็นการแทรกแซงกิจการภายในและการตัดสินใจของยุโรป ส่วนทางบริษัทก๊าซพร้อมประกาศว่าจะเดินหน้าทำโครงการที่ใกล้สำเร็จนี้ให้ลุล่วงไป

การที่สงครามการค้ายกสู่ระดับโลกเช่นนี้ ย่อมทำให้ความเสี่ยงที่จะเกิดสงครามทางทหารเพิ่มขึ้น การที่สหรัฐใช้โดรนสังหารนายพลโซไลมานี ผู้บัญชาการทหารอิหร่านเมื่อต้นเดือนมกราคม 2020 เป็นสัญญาณเตือนอย่างหนึ่ง จะยังมีที่น่าหวาดเสียวกว่านี้อีก

ฉบับต่อไปจะกล่าวถึงการแตกร้าวในกระบวนโลกาภิวัตน์และการหย่าทางเศรษฐกิจระหว่างสหรัฐ-จีน

บทความก่อนหน้านี้เนาวรัตน์ พงษ์ไพบูลย์ | อาวุธคือพรของพรหม
บทความถัดไปละครโทรทัศน์กับรสนิยมไทยๆ และความเป็นไปที่จะเกิดขึ้นในอนาคต