นิธิ เอียวศรีวงศ์ | ประสิทธิภาพ

นิธิ เอียวศรีวงศ์

“ประสิทธิภาพ” มักเป็นข้ออ้างประจำของระบอบอำนาจนิยมทุกประเภทมาแต่โบราณแล้ว และในทางตรงกันข้าม ผู้นำอำนาจนิยมก็มักใช้ “ประสิทธิภาพ” นี่แหละ เพื่อโจมตีระบอบและกระบวนการประชาธิปไตยซึ่งเป็นคู่แข่งของตน

ทำได้สำเร็จในสังคมที่มีเงื่อนไขปัจจัยบางอย่างรองรับระบอบอำนาจนิยมอยู่แล้ว (เช่น สังคมไทย) และล้มเหลวในสังคมอื่นที่ไม่มีเงื่อนไขปัจจัยดังกล่าวรองรับ

แต่ในความเป็นจริง ทั่วทั้งโลกมีระบอบอำนาจนิยมที่มีประสิทธิภาพน้อยมาก ไม่ว่าจะดูในทางการเมือง, เศรษฐกิจ, หรือสังคม ในขณะเดียวกัน ทั่วทั้งโลกมีระบอบประชาธิปไตยที่ “ใช้งานได้” (workable) อยู่มากทีเดียว แม้ต้องยอมรับว่าส่วนใหญ่ก็ไม่มีประสิทธิภาพมากนัก

ประสิทธิภาพของรัฐบาลอาจไม่เกี่ยวกับระบอบปกครอง หรืออย่างน้อยก็อาจไม่เกี่ยวโดยตรง โดยเฉพาะเมื่อเรามอง “ประสิทธิภาพ” จากจุดยืนของอำนาจนิยมอย่างที่มักทำกันในเมืองไทย คือมองแต่มิติเดียว : ผู้ปกครองทำงานดีและได้ผลตามที่ประชาชนต้องการหรือไม่

อย่างไรเสียก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า นักการเมืองที่ได้อำนาจจากการเลือกตั้ง ย่อมต้องให้น้ำหนักแก่ความสำเร็จในการเลือกตั้งสูงกว่าประสิทธิภาพ ไม่มีหรอกครับรัฐบุรุษในระบอบประชาธิปไตยที่สนใจแต่คนรุ่นข้างหน้าอย่างเดียว โดยไม่มองการเลือกตั้งครั้งหน้าเลย รัฐบุรุษประเภทนั้นเสียอีกที่น่ากลัวกว่านักการเมือง เพราะรัฐบุรุษมักไม่ยอมวางรัฐลงเมื่อพ้นจากตำแหน่งแล้ว และมักใช้ช่องทางที่ไม่เป็นประชาธิปไตยในการแทรกแซงการเมืองตลอดไป โดยไม่ต้องรับผิดชอบอะไรด้วย (แม้แต่ Sir Winston Churchill และ Lord Louis Mountbatten ในภาพยนตร์ชุด The Crown)

คราวนี้ลองหันกลับมาดูว่า ระบอบอำนาจนิยมที่มีประสิทธิภาพซึ่งมีอยู่น้อยกรณีมากนั้น มีประสิทธิภาพเพราะอะไร

ระบอบอำนาจนิยมที่มีประสิทธิภาพซึ่งมีอยู่ทั่วโลกน้อยมากนั้น ผมหยิบมาเพียงสองระบอบซึ่งคงเป็นที่ยอมรับกันว่ามีประสิทธิภาพแน่ ได้แก่ สิงคโปร์และจีน แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องเตือนไว้ด้วยว่า ประสิทธิภาพเท่าที่เรารู้เห็นของสองระบอบนี้ ส่วนสำคัญส่วนหนึ่งมาจากการ “โฆษณาชวนเชื่อ” อย่างชาญฉลาดของสองระบอบนี้เอง (ในกรณีสิงคโปร์ดู Singapore : A Modern History ของ Michaell D. Barr และงานชิ้นอื่นอีกหลายชิ้นของผู้เขียนคนเดียวกัน)

ผมคิดว่าเงื่อนไขสำคัญที่สุดของประสิทธิภาพในระบอบอำนาจนิยมก็คือ อำนาจต้องไม่กระจุกอยู่ที่บุคคลเพียงคนเดียว พูดเป็นศัพท์แสงหน่อยก็คือ อำนาจนิยมที่มีประสิทธิภาพต้องไม่ใช่ระบอบเอกาธิปไตย อันนำไปสู่ลัทธิพิธีบูชาบุคคล (personality cult) จากหัวหน้าคณะรัฐประหาร กลายเป็น “ลุงตู่” อันตัวเน้นเป็นที่รักของทุกคน

จะเป็นด้วยเหตุผลทางวัฒนธรรม, โครงสร้างอำนาจ, ปัญหาหลักทางการเมือง ฯลฯ หรืออะไรก็ตามที ระบอบอำนาจนิยมส่วนใหญ่หลีกหนีความเป็นเอกาธิปไตยไม่ได้ โดยเฉพาะในไทย, ปากีสถาน, พม่าภายใต้เนวินและตานฉ่วย, อินโดนีเซียภายใต้ซูฮาร์โต, เกาหลีเหนือ, รัสเซีย และอีกหลายระบอบอำนาจนิยมทั่วโลก

ในประเทศจีน แม้ว่าเติ้งเสี่ยวผิงตาบอดสี มองไม่เห็นว่าแมวเป็นสีไหน แต่สมาชิกในกรมการเมืองของพรรคอีกบางคนที่ตาไม่บอดสี ซ้ำบางคนในกลุ่มนั้นยังมุ่งหมายจะแย่งหรืออย่างน้อยก็คานอำนาจของเติ้งด้วย อิทธิพลของพวกเขาไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในกรมการเมืองเท่านั้น ผู้ว่าฯ ในมณฑลต่างๆ ก็ล้วนเป็น “สาย” ของผู้นำต่างกลุ่มกัน ไม่เฉพาะผู้ว่าฯ ผู้นำรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกำลังใหญ่ทางเศรษฐกิจของจีนก็ล้วนเป็นเส้นเป็นสายของผู้นำ ซึ่งไม่ได้มีแต่เติ้งเพียงคนเดียว

และแม้พรรคคอมมิวนิสต์ผูกขาดอำนาจการบริหารไว้แต่ผู้เดียว แต่ในทางปฏิบัติแล้วจีนกระจายอำนาจการบริหารไปยังท้องถิ่นสูงมาก ไม่เฉพาะแต่ทางการบริหารการเมืองเท่านั้น แต่รวมถึงการริเริ่มทางเศรษฐกิจและสังคมจำนวนไม่น้อยก็เป็นเรื่องของท้องถิ่น (แน่นอนท้องถิ่นไม่ได้หมายถึงประชาชน แต่หมายถึงข้ารัฐการทั้งที่ถูกส่งไปจากปักกิ่งและคนท้องถิ่นเอง)

กล่าวโดยสรุปก็คือ หลังการปิดฉากอำนาจของประธานเหมา ทั้งโดยโครงสร้างทางการเมืองและการบริหาร จีนไม่อาจมีผู้นำแบบเอกาธิปไตยได้อีก แม้แต่ความพยายามของสีจิ้นผิงในปัจจุบัน ก็ให้น่าสงสัยว่าจะนำจีนกลับไปสู่ระบอบประธานเหมาได้อีกละหรือ (ทั้งหมดนี้ดูได้จากเศรษฐกิจจีน ของอาเธอร์ โครเบอร์ ซึ่งอาจารย์เกษียร เตชะพีระ แปลไว้อย่างดีเยี่ยม)

สิงคโปร์ก็เช่นเดียวกัน ความเด่นดังของตระกูลลีมักทำให้เราลืมไปว่า พรรคกิจประชาซึ่งได้เอกราชจากอังกฤษและปกครองสิงคโปร์จนถึงทุกวันนี้ ตั้งขึ้นโดยกลุ่มชนชั้นนำ – ลูกเถ้าแก่ใหญ่นักเรียนอังกฤษ – หลายคน และต่างไม่ได้เป็นเพียงลูกกระจ๊อกที่ “วิ่งไล่ตาม” เฮียลีกวนยิวเท่านั้น แต่มีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นทั้งที่คล้อยตามและขัดขวางความเห็นของเฮียตลอดมา เช่น ในระหว่างที่สิงคโปร์ยังเป็นส่วนหนึ่งของมาเลเซีย คนพวกนั้นมีส่วนช่วยกำกับเหนี่ยวรั้งมิให้คำกล่าวของลีต่อสาธารณะ สร้างความเสียหายทางการเมืองแก่พรรค (สำเร็จบ้าง ไม่สำเร็จบ้าง จนทำให้กลุ่มคนเหล่านี้หัวฟัดหัวเหวี่ยงกับเฮียอย่างออกหน้า)

อำนาจนิยมของจีนและสิงคโปร์แตกต่างจากเอกาธิปไตยของอาแป๊ะและอาเฮียตระกูลคิมของเกาหลีเหนือ, หรือลุงตู่, หรือลุงซูฮาร์โต, ลุงเนวิน ฯลฯ อย่างไร ความแตกต่างที่สำคัญที่สุดคือมันมีพื้นที่ของการต่อรอง, เห็นต่าง, ทางเลือก ฯลฯ แม้พื้นที่ซึ่งเปิดขึ้นจะเป็นพื้นที่เล็กๆ ที่ไม่เปิดกว้างให้แก่ทุกคน แต่อย่างน้อยมันก็มีพื้นที่อย่างนี้ ทำให้นโยบายของอำนาจนิยมโอนอ่อนต่อผลประโยชน์ที่หลากหลายมากขึ้น คิดได้รอบด้านมากขึ้น ด้วยเหตุดังนั้นจึงมีความชัดเจน พอจะเปิดโอกาสให้แก่ความคิดริเริ่มที่หลากหลายและเป็นเสรีกว่า ทั้งในหมู่ข้ารัฐการและผู้ประกอบการทางเศรษฐกิจ และได้ความ “พร้อมใจ” อย่างน้อยก็ในหมู่ผู้นำซึ่งเป็นผู้ปฏิบัตินโยบาย

นำมาซึ่งประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย

อุปสรรคสำคัญที่บ่อนทำลายประสิทธิภาพของระบอบอำนาจนิยมเกือบทั้งหมดคือคอร์รัปชั่น ชนชั้นนำสิงคโปร์ที่ครองอำนาจได้ตลอดมา ประสบความสำเร็จในการขจัดคอร์รัปชั่นสาธารณะไปได้เกือบสิ้นเชิง ดังที่ทราบอยู่แล้วว่าสิงคโปร์มักครองอันดับต้นๆ ของประเทศปลอดคอร์รัปชั่นเสมอ แต่จีนไม่ประสบความสำเร็จอย่างนั้น คอร์รัปชั่นในจีนนั้นสั่นสะเทือนไปทั้งโลก อย่างไรก็ตาม ในช่วงแรกของการปฏิรูป การคอร์รัปชั่นสัมพันธ์เชื่อมโยงกับนโยบายพัฒนา แม้เป็นการปล้นหรือขโมยสาธารณสมบัติกันอย่างดาษดื่น แต่คอร์รัปชั่นก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้นโยบายปฏิรูปประสบความสำเร็จ

จากตัวอย่างในหนังสือซึ่งอาจารย์เกษียรแปลไว้ urbanization หรือการขยายสังคมเมืองไปทั่วประเทศ เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูป เพราะเมืองทำให้เกิดการพัฒนา (อย่างที่นโยบายรถไฟความเร็วสูงของคุณชัชชาติ สิทธิพันธุ์ มุ่งหวัง) ผู้คน, ข้ารัฐการทั้งส่วนกลางและท้องถิ่น, รวมทั้งรัฐวิสาหกิจเข้ามาหากำไรกับนโยบายนี้กันอย่างกว้างขวาง (ยึดหรือบังคับซื้อที่ดินชาวบ้าน, ร่วมกันโกงวัสดุก่อสร้าง ฯลฯ) แต่เมืองก็เกิดขึ้นเป็นดอกเห็ดไปทั่วประเทศ ทั้งที่ติดทะเลด้านตะวันออกและลึกเข้าไปในแผ่นดิน

แน่นอนย่อมลดประสิทธิภาพของนโยบายไปไม่น้อย แต่ก็เป็นน้ำมันหล่อลื่นที่ทำให้นโยบายดำเนินไปโดยไม่ติดขัด เช่น ข้ารัฐการซึ่งเคยชินแต่การไต่เต้าด้วยความเคร่งครัดด้านทฤษฎี (มาร์กซ์และเหมา) โดยไม่ต้องขยับทำอะไร ก็ได้แรงจูงใจจากประโยชน์ส่วนตัวที่ติดปลายนวมมาจากนโยบายปฏิรูป

แต่ปัญหามาเกิดเมื่อการปฏิรูปได้ก้าวไปไกลแล้ว การคอร์รัปชั่นไม่มีบทบาทเสริม “ประสิทธิภาพ” ในการปฏิรูปอะไรอีกมากนัก กลายเป็นการปล้นและขโมยล้วนๆ สีจิ้นผิงจึงประกาศจัดการอย่างจริงจังกับการคอร์รัปชั่นสาธารณะ

แต่ก็เหมือนผู้นำในระบอบอำนาจนิยมทั่วไป เป้าหมายหนึ่งในการปราบคอร์รัปชั่นของเผด็จการ คือใช้เป็นเครื่องมือขจัดศัตรูทางการเมืองของตน แต่เขาก็มีความมุ่งหมายที่จะลดการคอร์รัปชั่นลงจริงๆ ด้วย

เป้าหมายการปราบคอร์รัปชั่นที่เป็นลูกผสมแบบนี้ ทำให้ยากที่จะไม่ลูบหน้าปะจมูก นาฬิกาเพื่อนนับเป็นสิบๆ เรือน ก็ต้องชำระล้างให้สะอาดคาตาผู้คนในสังคม เช่นเดียวกับเรือเหาะที่เหาะไม่ได้ ไปจนถึงการขุดลอกคูคลองหนองบึงที่ตั้งคนของตนเป็นนายหน้าเก็บค่าต๋งผู้รับเหมา ฯลฯ ลูบหน้าปะจมูกนั้นบ่อนทำลายความพยายามในการปราบคอร์รัปชั่นทุกชนิดที่ชะงัดนัก เพราะทุกคน ทั้งข้าราชการและพ่อค้า ต่างรู้ว่าเส้นทางที่จะลอยนวลในการทุจริตได้ คือความสัมพันธ์ที่ดีกับผู้วางนโยบายปราบคอร์รัปชั่นเท่านั้นเอง

คงไม่ต้องพูดถึงเหตุการณ์ลือลั่นในสิงคโปร์ที่เพื่อนสนิทของลีกวนยิวต้องหลบหนีไปต่างประเทศ อย่างแทบสิ้นเนื้อประดาตัว เพราะระบอบอำนาจนิยมสิงคโปร์เอาจริง และพร้อมจะจับเข้าคุก ความตรงไปตรงมาอย่างนี้หาได้ยากในหมู่ผู้นำอำนาจนิยมทั่วไป

ความรู้เท่าทันความเปลี่ยนแปลงของโลกก็เป็นปัญหาใหญ่ของระบอบอำนาจนิยมทุกแห่ง เพียงแค่รู้นั้นไม่ยากอะไร แต่รู้แล้วจะต้องปรับเปลี่ยนตนเองอย่างไร จึงจะทำให้ประเทศได้ประโยชน์จากความเปลี่ยนแปลงนั้น นี่ต่างหากที่ยากแก่ระบอบอำนาจนิยมทั่วไป เพราะการปรับเปลี่ยนตนเองย่อมทำให้โครงสร้างอำนาจและผลประโยชน์กระเพื่อมอย่างแรง อาจกระเทือนไปถึงอำนาจและผลประโยชน์ของผู้นำหรือกลุ่มผู้นำอำนาจนิยมได้

สิงคโปร์ก็เป็นกรณียกเว้นที่ดีอีกตามเคย นับตั้งแต่ในฐานะศูนย์กลางหนึ่งของการโทรคมนาคมโลก และการเดินเรือระหว่างประเทศ มาจนเป็นศูนย์กลางการเงินในภูมิภาคและขยับจากหัตถอุตสาหกรรมเทคโนโลยีต่ำมาเป็นอุตสาหกรรมความรู้ในทุกวันนี้ ย้อนกลับไปดูจะพบว่าพรรคกิจประชาตัดสินใจปรับเปลี่ยนได้ทันเวลา และต้องเผชิญการต่อต้านคัดค้านมาไม่น้อย ก่อนจะมาถึงความก้าวหน้าในทุกวันนี้

จีนอาจไม่มีประสิทธิภาพด้านนี้เท่าสิงคโปร์ อย่างไรก็ตาม ถ้าจีนเอาตัวรอดจากสงครามการค้ากับสหรัฐในครั้งนี้ไปได้ จีนจะเข้มแข็งขึ้นอย่างมาก การผลิตของคุณภาพเพียง 80% ด้วยราคา 60% อาจยุติลง (หรือถ่ายโอนมายังประเทศกำลังพัฒนาในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้) รวมทั้งการผลิตสินค้าด้วยค่าสิทธิบัตรมหาศาลให้แก่สหรัฐ จนเหลือกำไรไม่เกิน 25% ซึ่งต้องแบ่งกันระหว่างนายทุน, แรงงาน และพ่อค้า ก็อาจยุติลงเช่นกัน เพราะความจำเป็นบังคับให้จีนต้องลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนามากขึ้นอย่างมาก

ประสิทธิภาพก็เป็นเป้าหมายของระบอบประชาธิปไตยเช่นกัน เพียงแต่ว่าอาจไม่สามารถส่งมอบให้แก่ผู้เลือกตั้งของตนได้อย่างสัญญาไว้ในการหาเสียง แต่ทั้งนี้ใช่ว่าระบอบประชาธิปไตยไม่บรรลุถึงประสิทธิภาพเสียเลย แต่เป็นประสิทธิภาพคนละความหมายกันกับประสิทธิภาพของระบอบอำนาจนิยม

นั่นคือตัวผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งมักไม่สามารถดำเนินนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพได้มากนัก เพราะเหตุผลของการเมืองในระบอบที่เปิดพื้นที่แก่การต่อรองอย่างกว้างขวางเช่นประชาธิปไตย การตัดสินใจอย่างเด็ดขาดเฉพาะตัวคนเดียวหรือในกลุ่มเดียวของตนย่อมทำไม่ได้

แต่สิ่งหนึ่งที่เกิดขึ้นได้เฉพาะในระบอบประชาธิปไตยที่มั่นคงและยั่งยืนอย่างสืบเนื่องเท่านั้นก็คือ สร้างประสิทธิภาพให้แก่องค์กรทางการเมืองและสังคมที่มีความจำเป็นต่อชีวิตในโลกปัจจุบัน

ตํารวจจะรีดไถตลอดไปไม่ได้ เพราะประชาชนจะโวยวายและทำให้รัฐบาลอยู่ไม่ได้ จึงต้องจัดการให้ตำรวจปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด ในระยะยาวตำรวจจะกลายเป็นองค์กรทางสังคมที่มีประสิทธิภาพ และเป็น “ที่พึ่ง” ของสุจริตชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อัยการและตุลาการก็เช่นกัน รวมไปถึงรถประจำทาง, แท็กซี่, รถไฟฟ้า ฯลฯ ซึ่งแม้เป็นของเอกชน แต่ก็ไม่อยู่ในฐานะจะปล้นประชาชนได้อย่างไม่ต้องอาย

คิดไปเถิดครับ ถ้าเรามีองค์กรในกระบวนการยุติธรรมที่มีประสิทธิภาพ (รวดเร็วฉับไว, ดำเนินการตามกฎหมายอย่างเคร่งครัดโดยไม่ตกเป็นเครื่องมือของอำนาจนอกระบบทั้งหลาย ฯลฯ) เมืองไทยจะก้าวมาถึงจุดนี้ละหรือ แม้ว่าเราอาจมีความเห็นทางการเมืองที่แตกต่างกันยิ่งกว่านี้ก็ตาม แต่ทุกฝ่ายรู้แน่ชัดว่ากติกาอยู่ตรงไหน และการละเมิดกติกาจะหมายถึงอะไร ถึงอยากเอาชนะอย่างไร ก็ต้องเอาชนะกันในกติกาที่ตกลงกันไว้แล้ว

ระบอบประชาธิปไตยไม่อาจสร้างผู้นำที่มีประสิทธิภาพ แต่ระบอบประชาธิปไตยสร้างประสิทธิภาพเชิงสังคม ซึ่งมีความจำเป็นอย่างขาดไม่ได้ต่อประสิทธิภาพด้านเศรษฐกิจ, สังคม และการเมือง ยิ่งกว่าการฝากความหวังไว้ที่ตัวบุคคล ไม่ว่าจะเป็น “ลุง” อะไรก็ตาม เพราะส่วนใหญ่ของ “ลุง” ทั้งหลายในโลกมักไม่มีประสิทธิภาพทั้งนั้น แม้ไม่จำเป็นต้องเป็นตัวตลกทุกคนไปก็ตาม

การสอนประวัติศาสตร์ในประเทศไทยเน้นความสำคัญของบุคคลเสียจนคนไทยไม่ค่อยเห็นความสำคัญของระบบ แต่ระบบนั่นแหละที่ทำให้เกิดประสิทธิภาพอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในขณะที่บุคคลเป็นเพียงการแทงหวยที่โอกาสจะถูกน้อยมาก

บทความก่อนหน้านี้บาทแข็ง-เทรดวอร์ ฉุดยอดค้าชายแดน-ผ่านแดน11เดือนลบ2.97%เล็งทบทวนเป้าปี63อาจไม่ถึง1.8ล้านล้าน
บทความถัดไป‘กวินนาถ’ ยื่นสมัครเข้าพลังท้องถิ่นไท ประกาศจุดยืน อยู่เหนือขัดแย้ง