ธงทอง จันทรางศุ | ปฏิรูปราชการไทย

ธงทอง จันทรางศุ

เมื่อวันที่ 20 กันยายนที่ผ่านมา เป็นวันคล้ายวันพระบรมราชสมภพของพระมหากษัตริย์ไทยสองพระองค์ซึ่งพ้องวันกันอย่างน่ามหัศจรรย์

และทั้งสองพระองค์ต่างก็ได้เป็นพระเจ้าแผ่นดินเมื่อพระชนมพรรษาอยู่ในวัยเยาว์ ที่เราจะกล่าวว่าพระองค์ท่านทรงเป็นยุวกษัตริย์ก็ได้

พระมหากษัตริย์ทั้งสองพระองค์นั้นคือพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระปิยมหาราชพระองค์หนึ่ง

และพระบาทสมเด็จพระอัฐมรามาธิบดินทรอีกพระองค์หนึ่ง

ในเวลาที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงแรกเป็นพระเจ้าแผ่นดินนั้น ตรงกับปีพุทธศักราช 2411 เมืองไทยกำลังอยู่ที่หัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างเก่ากับใหม่

วิชาความรู้ที่พระมหากษัตริย์พระองค์นั้นทรงศึกษาเล่าเรียนก่อนเวลาที่จะเสวยราชสมบัติ มีทั้งความรู้อย่างไทยแบบโบราณ เช่น วิชาบังคับช้าง บังคับม้า วิชาอาวุธ เช่น การรำทวน ตลอดถึงวิชาสมัยใหม่ เช่น ภาษาอังกฤษ

และที่สำคัญที่สุดคือวิชาที่เรียกอย่างปัจจุบันว่ารัฐประศาสนศาสตร์

พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงใส่พระราชหฤทัยสั่งสอนด้วยพระองค์ การศึกษาเล่าเรียนของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงเป็นส่วนผสมระหว่างเก่ากับใหม่อย่างน่าสนใจ

เมื่อแรกทรงเป็นพระเจ้าแผ่นดิน เมืองไทยมีอัครมหาเสนาบดีสองตำแหน่ง เรียกว่าสมุหนายก และสมุหพระกลาโหม มีเสนาบดีสี่ตำแหน่งที่เรียกรวมว่าจตุสดมภ์ ได้แก่ เวียง วัง คลัง และนา ตามแบบแผนที่มีมาแล้ว 400 กว่าปีนับตั้งแต่รัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถของกรุงศรีอยุธยาเมื่อทรงเป็นพระเจ้าแผ่นดินได้แล้ว 24 ปี

ถึงพุทธศักราช 2435 ทรงจัดรูปแบบการปกครองใหม่เป็นกระทรวง 12 กระทรวง ตามแบบอย่างที่ได้ทรงพบเห็นมาจากต่างประเทศและได้ทรงไตร่ตรองแล้วเป็นอย่างดีว่าเหมาะควรแก่บ้านเมืองของเรา

ผมนึกเอาเองเพื่อความเข้าใจง่ายเวลาอธิบายกับลูกศิษย์เมื่อสอนหนังสือว่า การจัดระบบราชการจะมีกี่หน่วยกี่แผนกขึ้นอยู่กับความจำเป็นของบ้านเมืองในแต่ละยุคสมัย

และที่สำคัญยิ่งกว่านั้นคือความคาดหวังของประชาชน ว่ารัฐหรือรัฐบาลควรทำอะไรมากน้อยเพียงไหนด้วย

ยกตัวอย่างเช่น ในสมัยอยุธยาหรือรัตนโกสินทร์ตอนต้นซึ่งสังคมไทยของเรามีความต่อเนื่องกันจนแทบจะไม่เห็นความแตกต่าง

หน้าที่ของรัฐมีเพียงไม่กี่ประการ เช่น การป้องกันภัยจากข้าศึกศัตรู การรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน การทำนุบำรุงพระศาสนา และอาจจะมีอย่างอื่นอีกบ้าง

แต่มาถึงสมัยรัชกาลที่ห้า ประเทศรอบบ้านเราตกเป็นอาณานิคมของต่างชาติที่เป็นมหาอำนาจตะวันตกไปหมดสิ้นแล้ว

ทั้งอังกฤษและฝรั่งเศสเมื่อเข้ามาปกครองอาณานิคมข้างบ้านเราก็ได้นำเอากิจการการปกครองที่เขาคุ้นเคยหรือใช้เป็นแบบอย่างเข้ามาปฏิบัติในบ้านเมืองเหล่านั้นด้วย

เช่น กิจการโรงพยาบาล การศึกษาเล่าเรียนแผนใหม่ ที่เรียนหนังสือกันในโรงเรียนไม่ใช่ในครอบครัวหรือตามวัดวาอารามอย่างสมัยก่อน

ถ้าเมืองไทยของเราไม่คิดอ่านทำแบบเขาบ้าง เราจะก้าวเดินทันเขาได้อย่างไร

เห็นได้ชัดทีเดียวว่าหน้าที่ของรัฐไทยในยุคนั้นต้องเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ลำพังการมีเสนาบดีหกตำแหน่งแบบอยุธยาไม่ตอบโจทย์ความต้องการของเมืองไทยในครั้งนั้นได้แล้ว

ด้วยเหตุนี้ กระทรวงโยธาธิการจึงต้องเกิดขึ้น

กระทรวงธรรมการซึ่งมีกรมศึกษาธิการเป็นกรมใหญ่เพื่อจัดการศึกษาร่วมกันระหว่างฝ่ายอาณาจักรและพุทธจักรจึงต้องเกิดขึ้น

กระทรวงยุติธรรมเพื่อจัดระเบียบในเรื่องโรงศาลให้เข้ารูปอย่างสมัยใหม่เป็นเรื่องที่หนีไม่พ้น

การปกครองหัวเมืองซึ่งแต่ก่อนอยู่ในอำนาจดูแลของสมุหนายกบ้าง สมุหพระกลาโหมบ้าง หรือเสนาบดีกรมท่าบ้าง ต้องรวมเข้ามาอยู่ด้วยกันเพื่อให้มีเอกภาพและเป็นระเบียบแบบแผนตลอดทั้งประเทศ กระทรวงมหาดไทยยุคใหม่จึงจำเป็นต้องเกิดมี อย่างนี้เป็นต้น

ตอนนั้นยังไม่ต้องมีกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม หรือกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม (ที่มีคนนินทาว่าเรียกชื่อย่อเป็นภาษาอังกฤษว่ากระทรวงมเหสี MHESI) เพราะเรื่องเหล่านี้ยังไม่เกิดขึ้น

ถ้ามีก็มหัศจรรย์เกินไปแล้วล่ะ

เห็นไหมครับว่ากระทรวงทบวงกรมทั้งหลายนั้นเอาเข้าจริงก็หลีกไม่พ้นหลักอนิจจัง เกิดขึ้น ตั้งอยู่ และดับไปทั้งสิ้น ข้อสำคัญก็คือผู้มีหน้าที่กำหนดนโยบายต้องคอยสอดส่องดูแลและปรับปรุงหน่วยราชการต่างๆ ให้สามารถตอบโจทย์ที่เป็นหน้าที่สำคัญของรัฐในแต่ละยุคแต่ละสมัยให้ได้ทันท่วงที

อย่าปล่อยให้เป็นปัญหาหมักหมม ถ้าปล่อยไว้นานๆ เมื่อถึงคราวจะแก้ไขก็จะแก้ไขยากครับ

นอกจากการจัดระบบเป็นแผนกต่างๆ ที่เรียกว่ากระทรวงทบวงกรมแล้ว อีกคำถามหนึ่งที่รัฐไทยและคนไทยต้องช่วยกันตอบคำถามคือ

เราคาดหวังว่ารัฐจะทำอะไรบ้าง

และรัฐไม่ควรทำอะไรบ้าง

อ่านมาถึงเพียงนี้คงยากที่จะเข้าใจอยู่บ้าง

ผมขออนุญาตยกตัวอย่างประกอบดีกว่าครับ ในสมัยก่อนเราเชื่อกันว่า สิบพ่อค้าไม่เท่าหนึ่งพระยาเลี้ยง

สำนวนนี้อาจแปลเป็นภาษาไทยแบบปัจจุบันว่า เราไม่เชื่อว่าเอกชนจะมีความสามารถเท่ากับภาครัฐ พ่อค้าแม่ขายที่ไหนเลยจะมาเก่งสู้กันได้กับข้าราชการผู้ใหญ่ซึ่งมีสติปัญญาล้นเหลือ

แต่ตกมาถึงยุคนี้ แค่เจ้าสัวธนินท์ เจียรวนนท์ กับเจ้าสัวเจริญ สิริวัฒนภักดี สองท่านนี้ก็กินขาดหมดทุกสนามแล้วครับ

ภาครัฐหรือทางราชการไทยสมัยก่อนจึงทำอะไรหลายอย่างที่เอกชนยังไม่มีความพร้อม

เช่น ในสมัยสงครามโลกครั้งที่สอง ไม่มีเอกชนไทยรายไหนสามารถทำอาหารกระป๋องได้

ทหารไทยจะไปรบไกลบ้านไม่มีเสบียงกรังติดตัวไป กระทรวงกลาโหมก็ต้องจัดตั้งองค์การอาหารสำเร็จรูป หรือ อ.ส.ร ขึ้น เพื่อทำแกงไก่ใส่กระป๋อง ทำเนื้อคอร์นบีฟเอาไว้ไปเปิดกระป๋องกินกลางทาง

แล้ววันนี้องค์การที่ว่านี้อยู่ที่ไหนหรือครับ คำตอบก็คืออยู่ไม่รอด เพราะไม่ใช่ธุระอะไรที่รัฐบาลจะไปทำอาหารกระป๋องแข่งกับเอกชนเสียแล้ว

โรงงานเครื่องกระป๋องของเอกชนเกิดขึ้นมากมาย มากจนกระทั่ง อ.ส..ร.เจ๊งไปเป็นแถบๆ

องค์การฟอกหนัง องค์การแบตเตอรี่ องค์การแก้วและอีกหลายองค์การที่เป็นรัฐวิสาหกิจซึ่งจัดตั้งขึ้นในยุคใกล้เคียงกัน ตอนนี้อันตรธานหายไปหมดแล้วครับ

ถึงเวลาที่รัฐไทยต้องบอกตัวเองว่า เราไม่ใช่ซูเปอร์แมนอย่างแต่ก่อนแล้ว จริงอยู่ว่าหลายอย่าง เรายังต้องกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐดูแลปฏิบัติ

เช่น การป้องกันประเทศ เราไม่สามารถจ้างบริษัทรักษาความปลอดภัยเอกชนหรือบริษัทยามให้มาทำหน้าที่เช่นว่านั้นได้

แต่งานอีกหลายอย่างเราก็ต้องเปลี่ยนบทบาทของรัฐ จากที่รัฐเคยทำเอง ขอให้ไปทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแล หรือบางทีเป็นผู้กำกับดูแลก็ยังเกินไปเสียด้วยซ้ำ เอกชนเขาอยากให้รัฐเป็นแต่เพียงผู้สนับสนุนครับ

เราต้องเชื่อใจแล้วปล่อยให้เอกชนเดินได้เอง ขอแต่เพียงอย่าให้รัฐไปคอยกีดขวางหรือไปเป็นลูกตุ้มถ่วงเขาก็แล้วกัน

นานปีทีหนจะพูดภาษาฝรั่งสักครั้งหนึ่ง ขออนุญาตนะครับ รัฐบาลหรือราชการไทยต้องคิดว่าเราควรจะลดบทบาทการเป็น Operator ลงให้มาก เหลือไว้เท่าที่จำเป็น แล้วเปลี่ยนบทบาทของภาครัฐไปเป็น Regulator หรือ Facilitator ที่พูดมานี้พูดง่าย ฟังง่าย แต่ทำได้ไม่ง่ายนัก เพราะเป็นที่รู้กันอยู่ทั่วไปว่าราชการเมืองไทยนั้นปรับตัวได้ช้ามาก

แต่ง่ายหรือไม่ง่ายก็ต้องทำครับ เราจะมาคิดแบบเดิมทำแบบเดิมในขณะที่ทุกอย่างเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วไม่ได้แล้ว

เดือนนี้เดือนตุลาคม อีกไม่กี่วันก็เป็นวันปิยมหาราช วันที่ระลึกนึกถึงพระมหากรุณาธิคุณและพระราชกรณียกิจของพระมหากษัตริย์นักปฏิรูปพระองค์สำคัญยิ่งของเมืองไทย

คิดวางพวงมาลาถวายอย่างเดียวไม่พอครับ ต้องคิดปฏิรูปราชการไทยเสียด้วยล่ะกระมัง

บทความก่อนหน้านี้‘ฝ่ายค้านอิสระ’ โผล่ทำเนียบฯ ดอดขึ้นห้อง ‘บิ๊กป้อม’ ท่ามกลางกระแสงูเห่า โหวตพ.ร.บ.งบฯ
บทความถัดไป“ซาอุฯ” ไฟเขียวให้ “คู่รักต่างชาติที่ยังไม่แต่งงาน” พักห้องเดียวกันได้ครั้งแรก