“เมื่อใดที่ทหารนิยามว่า เพื่อนร่วมชาติเป็นข้าศึก และ [กองทัพ] ต้องทำสงครามด้วย เมื่อนั้นมาตรการปราบปรามจะกลายเป็นความชอบธรรม [ในสายตาของทหาร]”
Herbert Klein and Francisco Vidal Luna
Brazil, 1964-1985 (2017)

• ย้อนอ่าน บทความ กอ.รมน. กับการเมืองไทย รัฐซ้อนรัฐ ทหารซ้อนพลเรือน

อํานาจที่เกิดขึ้นจากคำสั่งที่ 51/2560 นั้น เห็นได้ชัดว่า กอ.รมน. (ซึ่งเป็นองค์กรของฝ่ายทหาร) จะเป็นหน่วยงานที่เข้ามาควบคุมงานความมั่นคงของประเทศทั้งหมดและการควบคุมเช่นนี้นอกจากจะเกิดขึ้นในระดับชาติแล้ว ก็ยังขยายไปสู่การควบคุมในระดับภาค และลงไปถึงระดับจังหวัดด้วย

จนอาจกล่าวได้ว่า กอ.รมน. ในฐานะขององค์กรฝ่ายปฏิบัติของฝ่ายทหารในยุคสงครามคอมมิวนิสต์ได้ขยายขอบเขตภารกิจครอบคลุมงานความมั่นคงจากระดับจังหวัด ระดับภาค ขึ้นไปจนถึงระดับชาติ
ซึ่งต้องยอมรับว่า ผลจากคำสั่งนี้ทำให้เกิดการขยายบทบาทของกองทัพในยามสันติอย่างที่เราไม่เคยเห็นมาก่อน

โดยหลักการแล้ว การขยายบทบาทของกองทัพออกจากกรอบของภารกิจทางทหารนั้นจะเกิดขึ้นได้จะต้องมีสถานการณ์สงครามรองรับ (เช่นในยุคสงครามเย็น) แต่คำสั่ง คสช.ที่ 51/2560 สามารถเกิดขึ้นโดยไม่จำเป็นต้องมีสงครามแต่อย่างใด

การขยายอำนาจเช่นนี้ ในด้านหนึ่งทำให้เกิดคำถามในทางปฏิบัติอย่างมากว่า กองทัพไทยมีความชอบธรรมเพียงใดในการกระทำเช่นนี้

อีกทั้งคำสั่งของคณะรัฐประหารจะยังคงอยู่ต่อไปหรือไม่อย่างไร

เมื่อการเมืองในระบอบเลือกตั้งได้เกิดขึ้นแล้ว และการมีอำนาจเช่นนี้จะมีผลอย่างไรต่อการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยและการเมืองภาคพลเรือนในอนาคต

ทหารกับการปกครองส่วนภูมิภาค

การขยายบทบาทของทหารไปสู่การปกครองในระดับภูมิภาคนั้น เกิดมาตั้งแต่ยุคสงครามคอมมิวนิสต์แล้ว และแม้สงครามดังกล่าวจะยุติลง แต่ พ.ร.บ.2551 ได้ทำให้ภารกิจส่วนนี้มีความต่อเนื่อง และขยายลงไปสู่ระดับภาคและระดับจังหวัด ซึ่งทำให้บทบาททหารในยุคหลังสงครามเย็นเข้มแข็งมากขึ้น และเป็นการทำให้การขยายอำนาจของทหารมีบริบทเชิงสถาบัน (หรือที่เรียกในทางทฤษฎีว่า institutionalization of military power)

การขยายบทบาททหารในระดับภาค ซึ่งมีแม่ทัพภาค (ผอ.รมน.ภาค) เป็นประธานนั้น น่าสนใจว่ามีการออกคำสั่งที่ดึงเอาอธิบดีอัยการภาค ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค ผู้อำนวยการศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และผู้อำนวยการสำนักงานป้องกันและปราบปรามยาเสพติดภาค เข้ามาเป็นองค์ประกอบใหม่

เพราะแต่เดิมนั้น กอ.รมน.ภาคเป็นเรื่องของฝ่ายทหารและมีบุคลากรจากกองทัพภาคเป็นหลัก
การปรับเช่นนี้บ่งบอกถึงการขยายขอบข่ายงานของฝ่ายทหารออกไปจากกรอบเดิมที่อยู่กับกองทัพภาคเท่านั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำเอาอัยการภาคเข้ามาอยู่ในโครงสร้างนี้

ทั้งที่ฝ่ายอัยการควรจะต้องถือว่าเป็นหน่วยงานอิสระในกระบวนการยุติธรรม

การจัดเช่นนี้จึงอาจถูกตีความได้ว่างานอัยการที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการฟ้องร้องคดีในทางกฎหมายจะอยู่ภายใต้การควบคุมของทหารด้วย

จากระดับภาคลงสู่ระดับจังหวัดเท่านั้น แม้จะมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานเช่นกฎหมายเดิม แต่ก็จะมีองค์ประกอบเพิ่มโดยการเอาส่วนราชการในจังหวัดเข้ามา ได้แก่ อัยการจังหวัด ตำรวจภูธรจังหวัด หัวหน้าสำนักงานและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ท้องถิ่นจังหวัด โยธาและผังเมืองจังหวัด เกษตรจังหวัด พาณิชย์จังหวัด ศึกษาจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด พลังงานจังหวัด ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมจังหวัด พัฒนาสังคมจังหวัด จังหวัดทหารบก (หรือมณฑลทหารบกที่รับผิดชอบพื้นที่จังหวัด) และรองผู้ว่าฯ ฝ่ายทหาร

ซึ่ง กอ.รมน.จะทำหน้าที่ในการควบคุมงานความมั่นคงในแต่ละจังหวัด อันจะสะท้อนให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงอย่างมากที่ภายใต้คำสั่งใหม่เช่นนี้

กอ.รมน.จะเข้ามาบริหารจัดการและกำหนดแนวทางหรือมาตรการในการแก้ไขปัญหาความมั่นคงของจังหวัด

สภาพเช่นนี้ย่อมทำให้เกิดภาพลักษณ์ว่าจังหวัดกำลังตกอยู่ภายใต้ระบบบริหารราชการของฝ่ายทหาร
หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ จังหวัดในแบบปกติกำลังถูกแปลงให้เห็น “จังหวัดยามสงคราม” ที่จะถูกกำกับโดยองค์กรของฝ่ายทหาร แม้จะยังคงมีผู้ว่าฯ อยู่ก็ตาม หรือเป็นการบ่งบอกถึงสภาวะ “อำนาจซ้อน” ในการบริหาร

ทั้งหมดนี้ก็คือ การส่งสัญญาณในอนาคตว่า หากเกิดสถานการณ์ด้านความมั่นคงขึ้น (ซึ่งไม่ชัดเจนว่าคืออะไร แต่ กอ.รมน. คือผู้กำหนดนิยามสถานการณ์นี้)

การบริหารราชการแผ่นดินในระดับภูมิภาค ทั้งส่วนของภาคและจังหวัดนั้น กำลังถูกโอนไปไว้ภายใต้การบริหารของทหารโดยอาศัย กอ.รมน.เป็นทางผ่าน การจัดโครงสร้างงานภายใต้คำสั่ง 51/2560 เช่นนี้ยังบ่งบอกถึงบทบาทของกระทรวงมหาดไทยที่ถูกจำกัดลง

แม้คำสั่งนี้จะเป็นเรื่องความมั่นคง แต่คำสั่งก็เปิดโอกาสให้มีการตีความบทบาทและภารกิจของ กอ.รมน.ได้อย่างกว้างขวาง

จนเสมือนหนึ่งว่าทหารกำลังจะเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารและควบคุมงานในระดับจังหวัดและภาคแทนกระทรวงมหาดไทย

หรือเสมือนว่าเรากำลังอยู่ในภาวะสงคราม จึงจำเป็นต้องนำเอาการบริหารราชการส่วนภูมิภาคไปไว้ภายใต้ “การควบคุมทางยุทธการ” ของกองทัพ โดยมี กอ.รมน.เป็นองค์กรหลัก

สภาวะเช่นนี้จึงกล่าวได้ว่า คำสั่ง คสช. 51/2560 กำลังก่อให้เกิดการจัดตั้ง “รัฐทหารแปลงรูป” ขึ้นอย่างถาวร ซึ่งต้องถือว่าเป็นปรากฏการณ์ใหม่ในทางการเมืองไทยอย่างที่เราไม่เคยเห็นมาก่อน เพราะเป็นการจัดตั้ง “รัฐซ้อนรัฐ” ขึ้นโดยตรงคู่ขนานกับการบริหารราชการแผ่นดินในยามปกติ

อำนาจการควบคุมทางการเมือง

สําหรับในทางการเมืองนั้น คำสั่งฉบับนี้ย่อมก่อให้เกิดความกังวลอย่างมาก เพราะหากพิจารณาถึงการสร้างหลักประกันของฝ่ายทหารที่จะต้องเตรียมตัวสำหรับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองในอนาคต ก็จะเห็นได้ว่า มีการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เพื่อเป็นดังกติกา “ภาคบังคับ” ให้รัฐบาลพลเรือนที่จะเข้ามาบริหารประเทศในอนาคตไม่สามารถกำหนดทิศทางและนโยบายทางยุทธศาสตร์ของตนเองได้

แต่จะต้องทำตามยุทธศาสตร์ที่รัฐบาลทหารได้กำหนดไว้แล้ว

ซึ่งหากรัฐบาลพลเรือนไม่สามารถจัดทำยุทธศาสตร์ของตนเองได้แล้ว ชัยชนะในการเลือกตั้งก็จะไม่มีความหมายแต่อย่างใด

และรัฐบาลเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตจะเป็น “รัฐบาลรอง” ของรัฐบาลทหารไปโดยปริยาย
เพราะจะต้องดำเนินตามยุทธศาสตร์ 20 ปีที่ถูกจัดทำไว้แล้ว อันส่งผลให้ยุทธศาสตร์แห่งชาติกลายเป็น “รัฐประหารเงียบ” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เพราะรัฐบาลพลเรือนในอนาคตจะถูกบังคับให้ต้องเดินไปตามยุทธศาสตร์นี้ภายใต้การออกแบบของ คสช. ซึ่งก็คือกระบวนการ “สร้างรัฐซ้อน” ทับรัฐบาลเลือกตั้งประกอบกับฐานทางการเมืองของกองทัพปรากฏชัดเจนในรัฐธรรมนูญก็คือ จำนวนวุฒิสมาชิก 250 คน ที่รัฐบาลทหารเป็นผู้คัดเลือก

ซึ่งเท่ากับ “พรรคทหาร” เกิดขึ้นโดยทันทีจากข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน อันจะส่งผลให้การเมืองหลังการเลือกตั้งอยู่ภายใต้การควบคุมของทหารมากขึ้นและยิ่งหากผู้นำทหารที่อยู่ในอำนาจปัจจุบันตัดสินใจที่จะจัดตั้งพรรคการเมืองของตนเพื่อลงแข่งขันในสนามเลือกตั้งแล้ว และยิ่งพิจารณาถึงสาระในรัฐธรรมนูญและกฎหมายบางฉบับที่จะมีลักษณะควบคุมพรรคการเมืองมากขึ้นแล้วก็ยิ่งทำให้อำนาจในการควบคุมการเมืองของกองทัพในอนาคตมีมากขึ้น และขณะเดียวกันก็จะยิ่งทำให้การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นเป็นกระบวนการที่อยู่ภายใต้การกำกับของรัฐบาลทหารมากขึ้น
หรืออาจเรียกในทางทฤษฎีของวิชาเปลี่ยนผ่านวิทยาว่าเป็นการเปลี่ยนผ่านแบบ “ควบคุม” (controlled transition) ที่การเมืองยังอยู่ภายใต้อำนาจของฝ่ายทหาร

ดังนั้น หากพิจารณาจากปัจจัยการเมืองทั้ง 5 ประการ ได้แก่
1) ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี
2) วุฒิสมาชิก 250 คน
3) สาระในรัฐธรรมนูญและกฎหมายลูก
4) พรรคของระบอบทหาร (regime party)
และ 5) บทบาทใหม่ของ กอ.รมน. ก็เท่ากับบ่งบอกถึงแนวโน้มการมีบทบาทของกองทัพในการเมืองอย่าง “ยั่งยืน”

เพราะปัจจัยเหล่านี้ไม่แต่เพียงทำให้กองทัพดำรงอำนาจไว้ได้ในเชิงสถาบันเท่านั้น หากแต่ยังทำให้การกำเนิดของสภาวะ “รัฐซ้อนรัฐ” เกิดเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้นในอนาคต

กอ.รมน. กับการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง

หากพิจารณาเฉพาะในกรอบเวลาของการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นจากการเลือกตั้ง ก็ยิ่งเห็นถึงบทบาทของกองทัพในการต่อสู้แข่งขันทางการเมืองมากขึ้น

เพราะเป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่า หลังจากการรัฐประหาร 2549 และรัฐประหาร 2557 แล้ว กอ.รมน.กลายเป็น “องค์กรการเมือง” ของฝ่ายทหารในการทำ “สงครามการเมือง” กับฝ่ายตรงข้าม

สงครามการเมืองเช่นนี้ปรากฏชัดเจนในชนบท และปัจจุบันได้ขยายเข้าสู่เมืองด้วย

จนอาจกล่าวได้ว่า กอ.รมน.เป็นองค์กรที่กองทัพใช้ในการต่อสู้ทางการเมือง และกลายเป็นองค์กรที่มีบทบาทอย่างสำคัญภายในกองทัพ

ทั้งที่ก่อนหน้านี้ กอ.รมน.เป็นเหมือนองค์กรที่ถูกปล่อยทิ้งค้างไว้ไปกับการสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ และเป็นการดำรงอยู่โดยไม่มีภารกิจที่ชัดเจนรองรับ และไม่มีใครอยากมาประจำ แต่ปัจจุบันมีทหารหลายนายเชื่อว่าการมาอยู่ใน กอ.รมน.จะเป็นโอกาสของความก้าวหน้า เพราะผู้บังคับบัญชาให้ความสนใจกับองค์กรนี้และมีงบประมาณและอำนาจมากขึ้น

ในอีกด้านหนึ่ง การเป็นองค์กรการเมืองของฝ่ายทหารก็ยิ่งเสริมบทบาทและภารกิจในตัวเอง ขณะเดียวกันก็มีการจัดสรรงบประมาณให้โดยตรง อันทำให้ภาวะของ “องค์กรตายแล้ว” กำลังกลับเป็นหน่วยงานความมั่นคงใหม่ที่จะเติบโตอย่างไม่หยุดยั้ง แม้ครั้งหนึ่ง กอ.รมน.เคยถูกเปรียบเป็น “ยักษ์ไร้กระบอง” แต่ปัจจุบันกำลังกลายเป็น “ยักษ์กระบองใหญ่” ที่พร้อมจะออกสู้ศึกกับฝ่ายตรงข้ามกับกองทัพ

ขณะเดียวกันก็คงต้องตระหนักเสมอว่า ในความเป็นจริงแล้ว กอ.รมน.อาจจะเคยถูกออกแบบให้ “กองบัญชาการผสม” ของพลเรือน-ตำรวจ-ทหารในยุคสงครามคอมมิวนิสต์

แต่ต่อมาองค์กรตกอยู่ภายใต้การควบคุมของกองทัพบกจวบจนถึงปัจจุบัน

ดังนั้น การขยายบทบาทของ กอ.รมน.จึงกลายเป็นการขยายบทบาทของกองทัพบก เพราะปฏิเสธความจริงไม่ได้ว่า “กอ.รมน.คือ กองทัพบก”

แม้จะมีความพยายามในการปฏิเสธภาพลักษณ์เช่นนี้ และพยายามจะสร้างภาพใหม่ดังเช่นคำสั่ง 51/2560 ที่ดึงเอาหน่วยงานพลเรือนภาครัฐเข้าไปช่วย แต่ก็เป็นการรวมที่อยู่ภายใต้การกำกับของกองทัพบก ประกอบกับการเป็น “บก.ผสม” ตามการออกแบบในยุคต้นของสงครามคอมมิวนิสต์ได้เปลี่ยนแปลงไปหมดแล้ว

จนอาจต้องยอมรับว่า กอ.รมน.เป็น “บก.ทหาร” การมาขึ้นสังกัดอยู่กับสำนักนายกฯ ก็เป็นภาพลวงตา
เพราะในทางปฏิบัติแล้ว กอ.รมน.ขึ้นกับกองทัพบก หรือเป็นการบอกถึงภาวะ “ทหารเหนือพลเรือน”

รัฐทหาร-รัฐพลเรือน

การขยายบทบาทและอำนาจของ กอ.รมน.ในคำสั่งฉบับนี้จึงต้องถือว่าเป็นการสร้าง “รัฐซ้อนรัฐ” ที่ทหารเตรียมการรับมือกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นในอนาคต

และขณะเดียวกันก็เป็นหลักประกันสำคัญว่า ไม่ว่าการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจะเกิดอย่างไรก็ตาม กองทัพก็จะยังคงมีบทบาทและอำนาจไว้ได้ตลอดไป

อันจะส่งผลให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคตไม่มีอำนาจจริงในการบริหารจัดการปัญหาความมั่นคงของประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ประกอบกับแนวโน้มของรัฐบาลพลเรือนในอนาคตน่าจะเป็นรัฐบาลที่อ่อนแอ เพราะความจำกัดที่เกิดขึ้นในหลายๆ ด้าน อันทำให้การจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนที่เข้มแข็งน่าจะเป็นไปได้ยาก

และจะยังคงเป็นช่องทางที่เปิดโอกาสให้เกิดการแทรกแซงของทหารมีกฎหมายและคำสั่งรองรับโดยตรง
คำสั่ง 51/60 จึงเป็นช่องทางที่ดีที่ทำให้ทหารที่เป็นผู้ควบคุม กอ.รมน. เข้ามามีบทบาทมากขึ้น โดยไม่จำเป็นว่าสภาวะการเมืองไทยจะเป็นเช่นไร

ฉะนั้น การขยายบทบาทของทหารผ่านการสร้างอำนาจใหม่ของ กอ.รมน. เมื่อต้องพิจารณาประกอบกับปัจจัยต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นยุทธศาสตร์ 20 ปี วุฒิสมาชิก 250 เสียง ข้อจำกัดทางกฎหมายต่อพรรคการเมืองและการพัฒนาประชาธิปไตยแล้ว

การเมืองไทยในอนาคตจะมี “รัฐทหารแปลงรูป” ในรูปแบบของ กอ.รมน.ทับซ้อนอยู่

ปรากฏการณ์ “รัฐซ้อนรัฐ” เช่นนี้กำลังบอกกับเราว่า กระบวนการสร้าง “รัฐเสนาอำมาตยาธิปไตย” แบบไทยๆ ในปัจจุบัน กำลังยกระดับขึ้นอย่างน่าสนใจ

ขณะเดียวกันการขยายอำนาจและบทบาทของทหารเกิดขึ้นในภาวะที่ประเทศไทยไม่มีสงคราม

เว้นแต่ผู้นำกองทัพจะถือว่าสงครามของกองทัพไทยครั้งนี้มี “นักการเมืองและพรรคการเมือง” เป็นข้าศึก และมี “เวทีการเมือง” เป็นสนามรบ!