อุกฤษฏ์ ปัทมานันท์ / ความสัมพันธ์เมียนมากับจีน : โอกาสและแนวโน้ม

“นักการเมืองเมียนมาไม่ใช่คนโง่ เรารับมือจีนได้”

สัมภาษณ์นักการเมืองพรรค NLD

เมื่อ 8 สิงหาคม 2019 (1)

 

ภาพรวมความสัมพันธ์เมียนมากับจีน 

ในอดีตความสัมพันธ์ระหว่างเมียนมากับจีนเป็นเพียงความสัมพันธ์ระหว่าง 2 รัฐบาล ซึ่งจีนทำธุรกิจกับนายพลเมียนมาและคนเมียนมาไม่ได้มีความรู้สึกดีกับพวกเขา1 แต่นี่เป็นความสัมพันธ์ในอดีต

จุดเปลี่ยนความสัมพันธ์เมียนมากับจีนเริ่มเปลี่ยนไป ความสัมพันธ์ของเมียนมากับชาติตะวันตกเริ่มไม่ราบรื่น หลังจากเมียนมาถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงเกี่ยวกับการปราบปรามในรัฐยะไข่ของกองทัพเมียนมาในปี 2017 ที่ทำให้ชาวมุสลิมโรฮิงญาราว 700,000 คน ต้องอพยพไปบังกลาเทศ

ทว่า จีนมีการสนับสนุนเมียนมาในหลายระดับ เช่น ในกรณีชาวมุสลิมโรฮิงญา จีนใช้เวทีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ เมื่อชาติตะวันตกโจมตีเมียนมาในกรณีนี้ โดยกล่าวหาเมียนมาดำเนินการสังหารหมู่ การข่มขืน และวางเพลิงเผาหมู่บ้าน

ในอีกวิธีหนึ่งจีนแสดงให้เห็นว่าจีนไม่เหมือนเมื่อก่อนแล้ว ทางการเชิญเจ้าหน้าที่ระดับสูงของเมียนมาเยือนจีนราว 10 ครั้ง ตั้งแต่ปี 2003 จนทำให้ผู้นำเมียนมาเริ่มประทับใจความสามารถและประสิทธิภาพของระบบพรรคเดียวของจีนในโครงการพัฒนาประเทศ มีการเชิญคนเมียนมากว้างขวางออกไปทั้งผู้นำพรรคฝ่ายค้าน (ที่เป็นแนวร่วมกับผู้นำทหาร) พรรคการเมืองอื่นๆ รวมทั้งภาคประชาสังคม และสื่อมวลชนอีกด้วย

ผู้นำเมียนมาในระดับล่างได้รับรู้ถึงการสร้างโครงสร้างพื้นฐานของทางการจีนโดยไม่มีผู้คัดค้าน พวกเขาได้เห็นโครงการโรงเรียนในชนบท ซึ่งเป็นความพยายามของพรรคคอมมิวนิสต์จีน เพื่อดำเนินการขจัดความยากจนในชนบทของจีน

นอกจากนี้ ยังมีโอกาสให้ความช่วยเหลือต่อเมียนมา เช่น โครงการขยายนครย่างกุ้ง ภาคใต้ยุทธศาสตร์ Belt and Road Initiative – BRI ของรัฐจีน โครงการนี้เป็นของบริษัท China Communication Construction (CCCC) ซึ่งดำเนินการตั้งแต่ปี 2018 ภายใต้โครงการนี้สมาชิกสภานครย่างกุ้งได้เดินทางไปเยือนจีน ได้พบตัวแทนของบริษัท CCCC และเยี่ยมชมท่าเรือหยางชานใกล้นครเซี่ยงไฮ้

จีนดำเนินการก่อสร้างโครงการเขื่อนมิตโซนมูลค่า 3,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐในรัฐคะฉิ่นที่ถูกระงับไปเมื่อปี 2011 ท่ามกลางความวิตกกังวลว่าเขื่อนแห่งนี้จะสร้างความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและผลประโยชน์ส่วนใหญ่ตกเป็นของจีน

แต่ในเดือนตุลาคม 2018 นักหนังสือพิมพ์ของพรรค NLD และคณะผู้แทนเมียนมา 9 คนได้เยี่ยมชมเขื่อนในจีนอีกอย่างน้อยใน 5 เขื่อนบนแม่น้ำเหลืองของจีน

นักหนังสือพิมพ์เมียนมาอธิบายว่า

“…พวกเขาอธิบายให้เราฟังไม่เพียงแค่เรื่องเขื่อนเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวกับเรื่องต่างๆ ที่ทหารจีนจัดการให้กับชาวบ้านท้องถิ่น ซึ่งพวกเขารู้สึกว่าเป็นเรื่องที่ดีที่จะพัฒนาโครงการนั้น…”

 

โอกาสทางเศรษฐกิจ
การค้าชายแดน

การค้าชายแดนของเมียนมามีความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจเมียนมาคิดเป็นร้อยละ 40

การค้าชายแดนผ่านด่านศุลกากรเมียนมา-บังกลาเทศ มี 2 จุดคือ ด่านศุลกากร Maungdaw (5 กันยายน 1995) และ Sittwe (11 ธันวาคม 1998)

ด่านศุลกากรเมียนมา-อินเดีย 2 จุด คือ Rhi (10 ธันวาคม 2003) และ Tamu (12 เมษายน 2005) ณ บริเวณนี้มีครอบครัวอดีตทหารของเนปาลที่มาตั้งอยู่ตั้งแต่สมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 และยังมีถิ่นฐานอยู่ที่นี้และยังแปรสภาพเป็นพ่อค้าสำคัญระหว่างเมียนมาและอินเดีย สินค้าส่วนใหญ่เป็นสินค้าจีน (2)

เมียนมายังมีด่านศุลกากรที่แสดงถึงปริมาณการค้าชายแดนปริมาณมากอยู่ 4 ด่าน คือ เมียนมา-ไทย มีถึง 4 จุด คือ เมียวดี-แม่สอด ซึ่งมีมูลค่าการค้ามากที่สุด ด่านศุลกากรพุน้ำร้อน จังหวัดกาญจนบุรี ด่านศุลกากรสิงขร-ทวาย จังหวัดประจวบคิรีขันธ์ และด่านศุลกากรจังหวัดระนอง

ด่านศุลกากรระหว่างเมียนมา-จีน มี 5 ด่านได้แก่ Muse (21 มกราคม 1998) Lwejel (23 สิงหาคม 1998) Chinshwehaw (19 ตุลาคม 2003) Kanpitetee (1 ธันวาคม 2003) และ Kyaing Tong (9 เมษายน 2014) กล่าวโดยภาพรวมแล้ว การค้าชายแดนซึ่งมีความสำคัญต่อเมียนมามีถึง 5 ชายแดน แต่ที่สำคัญมีอยู่ 2 แห่ง หากมองจากจำนวนด่านศุลกากร คือ เมียวดี-ไทย และ เมียนมา-จีน (3)

นอกจากจำนวนด่านศุลกากรแล้วยังมีปัจจัยเสริมการค้าชายแดนระหว่าง 2 ฝ่าย ได้แก่ ก.พ่อค้า ข.ลักษณะสินค้า ค.วิธีการค้า ง.นโยบายทางด้านการค้าชายแดนของเมียนมา

ในแง่รายละเอียดเบื้องต้น พ่อค้าจีนซึ่งมีอยู่ตามบริเวณชายแดนจีน-เมียนมาจำนวนมากแล้วยังดำเนินการค้าได้สะดวกผ่านประเด็นทางเชื้อชาติคือ มีลูกหลานพ่อค้าจีนเป็นจำนวนมากที่การค้ากับพ่อค้าจีนอยู่ที่เมืองมัณฑะเลย์ใหญ่อันดับ 2 ของเมียนมา ซึ่งการใช้ภาษาจีนและความคุ้นเคยรัฐบาลอันเป็นต่อประโยชน์การค้ามาก

ส่วนลักษณะสินค้าเดิมนั้น จีนจะรับซื้อสินค้าทางเกษตรทั้งหมดที่ผลิตได้ เช่น ข้าว ถั่วเหลือง ข้าวโพด เลี้ยงสัตว์ โดยใน 10 ปีหลังคือจาก 2010 เป็นต้นมา การขายไม้แปรรูปจากมัณฑะเลย์และบรรทุกขนส่งกลับไปยัง Muse กลับ แต่พ่อค้าจีนได้ไปสั่งโรงงานแปรรูปไม้ที่ Muse แทน ซึ่งเป็นการลดต้นทุนการขนส่งไปได้มาก

ส่วนวิธีการค้านั้น การค้าชายแดนดำเนินการผ่านด่านศุลกากร มีการเสียภาษีให้กับรัฐบาล แต่สิ่งที่ควบคู่กันไปคือการค้าชายแดนไม่ผ่านด่านศุลกากรก็ยังมีจำนวนมาก และไหลลื่นข้ามชายแดนทั้งสองฝ่ายตลอดเวลา

สิ่งหนึ่งที่ควรคู่ในการค้าชายแดนคือ นโยบายการค้าของรัฐบาลเมียนมา การค้าชายแดนคือการค้าขั้นพื้นฐาน โดยเฉพาะสินค้าอุปโภค-บริโภค ซึ่งเมียนมาขาดแคลนเพราะจากการปิดประเทศจากนโยบายในอดีต คือ Burmese Way to Socialism ปัญหาการเมืองด้านชาติพันธุ์ แต่เมื่อเมียนมาเปิดประเทศมากขึ้นตั้งแต่ปี 2010 ซึ่งมีการเลือกตั้งเป็นครั้งแรก การค้าชายแดนยิ่งเป็นนโยบายหลักของรัฐบาลเมียนมา เพื่อให้ได้มาซึ่งสินค้าและบริการ พร้อมกับการดำเนินการสร้างสะพานที่เพิ่งชำรุดให้ใช้การได้ดี การพัฒนาด้าน Logistic ได้แก่ ระบบการขนส่งผ่านรถยนต์ รถบรรทุกที่ใหญ่และใหม่กว่าเดิม

ทำให้เห็นได้ว่าการค้าชายแดนมีความสำคัญและเพิ่มบทบาทมากขึ้นเรื่อยๆ สำหรับเมียนมาและคู่ค้า

 

เขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone – SEZ)

เขตเศรษฐกิจพิเศษนับเป็นวิวัฒนาการด้านเศรษฐกิจเขตภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง คือ จีนตอนใต้ สปป.ลาว ไทย กัมพูชา เวียดนาม ซึ่งรวมทั้งเมียนมาด้วย

แต่ในช่วงหลังปี 2010 เป็นต้นมา มีการก่อตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในเมืองใหม่ได้แก่ ย่างกุ้ง มีท่าเรือที่ได้รับการปรับปรุงและมีเขตเศรษฐกิจพิเศษ Tilawe ใกล้เมืองย่างกุ้ง เขตเศรษฐกิจพิเศษเมียวดี และเขตเศรษฐกิจพิเศษเมาะลำไย

ควรพึงสังเกตว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษเหล่านี้ถูกออกแบบให้เชื่อมต่อกับเศรษฐกิจชายแดนหลักของเมียนมาด้วย

เขตเศรษฐกิจพิเศษที่ออกแบบการผลิตและการให้บริการที่รวดเร็วคือ มีใบอนุญาตโรงงาน มีระบบ logistic มีหน่วยงานด่านศุลกากร ธนาคารนำเข้า-ส่งออก ให้บริการอย่างดี

แล้วเป้าหมายที่สำคัญคือ การเชื่อมต่อกับเศรษฐกิจพิเศษชายแดนของเมียนมาทั้งฝั่งจีนและไทยโดยตรงด้วย (4)

 

นโยบายเมียนมาต่อจีนนับตั้งแต่ปี 1988

นโยบายเมียนมาต่อจีนตั้งแต่ปี 1988 โดยตรงต่อการสนับสนุนทางการเมืองของจีนต่อเมียนมาในระดับรัฐบาลและเวทีระหว่างประเทศต่างๆ อีกทั้งทางการเมียนมายังใช้ประโยชน์ ที่เป็นจริงจากภูมิศาสตร์การเมือง (geopolitical) สถานะด้านภูมิยุทธศาสตร์ (geostrategy) และฐานทรัพยากรทางเศรษฐกิจอันมั่งคั่งของตน

ในทางปฏิบัติจีนเป็น “ผู้ค้าประกัน” ความมั่นคงของเมียนมา

แม้ว่าทางเมียนมาพยายามหลายครั้งที่แสวงหาทางเลือกต่างๆ เพื่อสร้างสมดุลต่ออิทธิพลที่เพิ่มขึ้นของจีนต่อเมียนมา

ในขณะเดียวกันเมียนมาเป็นตัวอย่างอ่อนๆ ของนโยบายสกัดกั้นระดับภูมิภาคของจีน (regional China containment)

 

ความสัมพันธ์ทางการเมืองจีน-เมียนมา (Sino – Myanmar Political Relations)

ความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างประเทศ 2 ประเทศนี้ เป็นความสัมพันธ์แบบทวิภาคีที่ใกล้ชิด ทางการจีนสนับสนุนงานการทูตและการเมืองยามใดที่เมียนมาต้องการ โดยทางการจีนใช้หลักการ Fine people of peaceful coexistence และเน้นหลักการ ไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจการภายในของอีกประเทศหนึ่ง (Principle of non – interference)

มีการเดินทางเยือนระหว่างผู้นำของทั้ง 2 ประเทศ เช่น การเดินทางของพลเอก Khin Nyuat (2004) ผู้นำเมียนมาขณะนั้น และอธิบายความสัมพันธ์กับจีนขณะนั้นว่า “Nyi – Ako [Sibling] relations, a step higher than the Pauh – Phaw [Kinsfolk] relations”

ในขณะนั้น ประธานาธิบดีจีน Hu Jintao ได้ส่งสารแสดงความสัมพันธ์ต่อเมียนมาเมื่อ 4 มกราคม 2007 ว่า

“China and Myanmar are good – neighboring counties the common mountain and river while the two people enjoy profound Pauh – Phaw relationship”

 

ความร่วมมือชายแดน นัยสำคัญ

ความร่วมมือด้านความมั่นคงบริเวณชายแดนจีน-เมียนมา เป็นอีกความสำคัญหนึ่งของความสัมพันธ์แบบทวิภาคี ทั้ง 2 ประเทศมีความกังวลเกี่ยวกับความมั่นคง บริเวณความมั่งคั่งสมบูรณ์ทางเศรษฐกิจ และเพื่อให้เกิดความมั่นใจต่อเสถียรภาพในบริเวณพื้นที่ชายแดน บริเวณพื้นที่ชายแดนจีน-เมียนมา มีรูปแบบต่างๆ เปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นมากมาย ได้แก่ อาชญากรรมข้ามชาติ (transnational crime) รวมทั้งการค้ามนุษย์ (human trafficking) เป็นต้น

การไม่มีกฎหมายใดในบริเวณนั้น ด้วยความที่เป็นบริเวณชายขอบ ห่างไกลอำนาจรัฐ แต่มีอำนาจอิสระจากกองกำลังฝ่ายต่างๆ โดยเฉพาะฝั่งเมียนมา จึงเป็นปัญหาความมั่นคงของทั้งสองฝ่ายมาก ส่วนหนึ่งเพราะไม่มีความมั่นคงแห่งรัฐในฝั่งเมียนมา แต่กลับมีกลุ่มกองกำลังไม่ทราบฝ่ายที่เรียกตัวเองว่า Peace group เข้าไปเจรจาหยุดยิงกับรัฐบาลเมียนมา ช่วงปี 1989 กลุ่มชาติพันธุ์ ได้แก่ ว้า (wa) อาข่า (Akha) และฉาน (Shan) ต่างมีกองกำลังของตัวเอง มีอาวุธของตัวเอง และมีระบบการบริหารเต็มรูปแบบของตัวเอง

นี่เป็นภาพเคลื่อนไหวของความสัมพันธ์จีน-เมียนมา ที่สำคัญต่อภูมิภาคและไทยด้วย

———————————————————————————————————————–
(1) สัมภาษณ์นักการเมืองพรรค National League for Democracy (NLD) 8 สิงหาคม 2019
(2) อรรคณัฐ วันทนะสมบัติ “การค้าชายแดนเปรียบเทียบ : ศักยภาพในการแข่งขันของผู้ประกอบการไทยเทียบกับคู่ค้าชายแดนของเมียนมา” เสนอต่อชุดโครงการวิจัย ทศวรรษแห่งการเปลี่ยนผ่านเมียนมา นัยสำคัญต่อประเทศไทย จัดโดยศูนย์แม่โขงศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 13 สิงหาคม 2562 ห้องประชุมสารนิเทศ ชั้น 2 หอประชุมใหญ่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
(3) เพิ่งอ้าง
(4) ดูรายละเอียดจาก Naruemon Thabchumpon, “Myanmar in Transition : Ethnic Politics and Peace Process” ชุดโครงการวิจัย ทศวรรษแห่งการเปลี่ยนผ่านในเมียนมา นัยสำคัญต่อประเทศไทย ศูนย์แม่โขงศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 13 สิงหาคม 2562 ห้องประชุมสารนิเทศ ชั้น 2 หอประชุมใหญ่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

บทความก่อนหน้านี้“ชัชชาติ” ร่วมวงสมัชชาสิงห์ดำ แบ่งปันไอเดีย พัฒนาเมือง-แก้ความเหลื่อมล้ำ
บทความถัดไปลุ้นมติครม.เศรษฐกิจ ออกแพ็กเกจดึงบริษัทยักษ์ใหญ่ บีโอไอชงแผนพัฒนาคนดึง “กูเกิล-หัวเว่ย” ลงทุน