วิกฤติศตวรรษที่ 21 | การเจรจาสงบศีกการค้าสหรัฐ-จีนที่ร่อแร่

อนุช อาภาภิรม

การเจรจาสงบศีกการค้าสหรัฐ-จีนที่ร่อแร่

การเจรจาสงบศึกการค้าสหรัฐ-จีนรอบที่สองออกอาการร่อแร่เร็วกว่าคาด

เมื่อสหรัฐประกาศว่าจะขึ้นอัตราภาษีนำเข้าสินค้าจากจีนอีกร้อยละ 10 มูลค่าราว 300 พันล้านดอลลาร์ มีผลตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2019

โดยกล่าวหาว่า จีนไม่ปฏิบัติตามสัญญาในการสั่งซื้อสินค้าเกษตรจากสหรัฐเพิ่มขึ้น สินค้าที่จะถูกขึ้นอัตราภาษีกลุ่มล่าสุดนี้จำนวนมากอยู่ในประเภทอุปโภคบริโภคที่ชาวอเมริกันซื้อหาในชีวิตประจำวัน

การประกาศดังกล่าวก่อความแตกตื่นในระดับหนึ่ง เนื่องจากมีการตกลงกันระหว่างประธานาธิบดีทั้งสองว่าจะไม่ขึ้นอัตราภาษีอีกในระหว่างการเจรจากัน

ทางจีนประกาศตอบโต้ทันควันและก่อความแตกตื่นไม่แพ้กัน ด้วย 2 มาตรการ

ได้แก่

ก) การระงับซื้อสินค้าการเกษตรจากสหรัฐไว้ชั่วคราวจนกว่าจะเจรจาเสร็จ ซึ่งรุนแรงกว่าการขึ้นอัตราภาษีอีก เพราะขณะที่ขึ้นอัตราภาษีก็ยังสั่งซื้อได้ นี่เป็นการระงับการสั่งซื้อ เรียกได้ว่าเป็นการเอาคืนครั้งแรกของจีน เหมือนเอาเชือกรัดคอสหรัฐไว้บ่วงหนึ่ง

ข) ประกาศลดค่าเงินหยวน เมื่อเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐ ให้ต่ำกว่า 7 หยวนต่อ 1 ดอลลาร์ ตัวเลข 7 หยวนนี้ก่อผลทางจิตวิทยาอย่างสูง เกิดความแตกตื่นทางการเงินขึ้นทั่วโลก ส่งสัญญาณว่าจีนพร้อมตอบโต้อย่างมาไม้ไหนไปไม้นั้น

สหรัฐเกทับด้วยการประกาศว่า จีนบิดเบือนค่าเงินตราซึ่งเปิดทางให้สหรัฐตอบโต้จีนได้อีกมาก

จีนตอบโต้ด้วยการชี้ว่า การประกาศลดค่าเงินหยวนของตนเป็นเพียงปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ที่สหรัฐเพิ่มอัตราภาษีอีกร้อยละ 10 ไม่ครบเกณฑ์การบิดเบือนค่าเงินตราของไอเอ็มเอฟที่ถือปฏิบัติทั่วโลก

การออกอาวุธของทั้งสองฝ่ายได้เขย่าขวัญตลาดการค้า-การเงินอย่างสูง แม้ดัชนีตลาดหลักทรัพย์สหรัฐก็ไม่ละเว้น

ในวันที่ 14 สิงหาคม ดัชนีอุตสาหกรรมดาวโจนส์ลดลงกว่า 800 จุด คิดเป็นกว่าร้อยละ 3 เนื่องจากนักลงทุนเกรงว่าจะเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอย

ทางการสหรัฐได้ประกาศเลื่อนการขึ้นภาษีสินค้าชุด 300 พันล้านดอลลาร์ไปบางส่วน จนถึงวันที่ 15 ธันวาคม ได้แก่ โทรศัทพ์เคลื่อนที่ แล็บท็อป เครื่องเล่นวิดีโอเกม ของเล่นบางชนิด จอภาพคอมพิวเตอร์ รองเท้าและเสื้อผ้าบางชนิด เป็นต้น มูลค่าราว 156 พันล้านดอลลาร์ โดยให้เหตุผล “ด้วยเหตุปัจจัยทางสุขภาพ ความปลอดภัย ความมั่นคงแห่งชาติ และอื่นๆ”

ส่วนสินค้ารายการอื่นเป็นไปตามกำหนดเดิม

ทรัมป์กล่าวว่า การเลื่อนเวลาดังกล่าวเพื่อไม่ให้กระเทือนต่อนักช้อปชาวอเมริกันในช่วงเทศกาลคริสต์มาส

เหตุผลของทรัมป์เป็นรายละเอียดที่เห็นได้ง่าย เหตุใดจึงไม่ได้คิดไว้ก่อน วิเคราะห์กันว่าเป็นอาการอ่อนข้อที่สหรัฐแสดงแก่จีน เพื่อดึงดัชนีหุ้นให้สูงขึ้น (ดูข่าวของ Josh Zumbrun ชื่อ U.S. Retreats on Chinese Tariff Threats, Stocks Soar ใน wsj.com 14/07/2019)

การเลื่อนการขึ้นภาษีนำเข้าสินค้าบางส่วนจากจีน มีส่วนก่อให้เกิดบรรยากาศผ่อนคลายและมีความหวังมากขึ้นว่า ทั้งสองฝ่ายจะเข้าประชุมหารือกันได้ในเดือนกันยายนตามที่กำหนดไว้

แต่ความหวังที่การเจรจาจะสำเร็จผล ยังคงริบหรี่ จีนเองได้สำทับว่าหากสหรัฐขึ้นอัตราภาษีอีกร้อยละ 10 จริง ก็จะปฏิบัติตอบโต้อย่างไม่ละลด

ความริบหรี่ร่อแร่ในการเจรจาสงบศึกการค้านี้เกิดจากเหตุปัจจัยพื้นฐาน คือ ผลประโยชน์และความต้องการของทั้งสองฝ่ายขัดกันในเชิงโครงสร้าง และการปฏิบัติที่เป็นจริงก็ไปคนละทางยากที่จะต่อรอง

สงครามการค้าสหรัฐ-จีนนั้นเป็นเพียงเครื่องมือหรือการแสดงออกเบื้องต้นในการแก้ไขความขัดแย้งใหญ่ที่สหรัฐต้องการรักษาระเบียบโลก แบบขั้วอำนาจเดียวที่มีอเมริกัน-อังกฤษรวมทั้งชาติตะวันตกอื่นเป็นแกน

ส่วนจีนต้องการสร้างโลกหลายขั้วอำนาจที่มีจีน-รัสเซียเป็นต้นเป็นแกน

นับเป็นการเปลี่ยนแปลงใหญ่ในรอบกว่า 200 ปี เป็นการยากมากที่จะดำเนินไปอย่างสงบ เรียบร้อยเหมือนกับงานเลี้ยงสังสรรค์

พิจารณาจากแกนนำก็จะเห็นได้ง่ายถึงความต้องการสร้างโลกขั้วเดียวกับโลกหลายขั้ว แกนอเมริกัน-อังกฤษ รวมกับหลายประเทศใหญ่ในยุโรป มีพื้นเพทางเชื้อชาติ ศาสนา ภาษา วัฒนธรรม ค่านิยมร่วมกัน ขณะที่แกนจีน-รัสเซียมีความแตกต่างกันมาก หากรวมประเทศใหญ่อย่างอินเดียเข้าก็ยิ่งมีความหลากหลาย และเมื่อรวมประเทศอย่างเช่น เวเนซุเอลา อิหร่าน และเกาหลีเหนือเข้ามา ก็ดูเหมือนไปคนละทางสองทาง

แกนจีน-รัสเซียกำเนิดขึ้นจากขั้วที่หลากหลาย และจะสร้างความเข้มแข็งแน่นแฟ้นด้วยการคบค้า การเจรจา การทำความเข้าใจระหว่างกันอย่างต่อเนื่องเท่านั้น ดังนั้น จึงได้เห็นสีจิ้นผิงเสนอแนวคิดเรื่องการสร้างประชาคมที่มีอนาคตร่วมกันของมนุษยชาติ ตามความจำเป็นนี้

ต่างกับสหรัฐที่เน้นในเรื่องค่านิยมอุดมการณ์ของตะวันตก

ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ของสหรัฐอเมริกา ที่ห้องทำงานรูปไข่ ในทำเนียบขาว เมื่อวันที่ 20 มิถุนายน (รอยเตอร์)

ข้อตกลงพลาซา : ประวัติศาสตร์ที่ไม่หวนกลับ

การปฏิบัติเชิงรูปธรรมในเฉพาะหน้าของฝ่ายสหรัฐก็คือ การกดดันถึงขีดสูงสุดต่อจีนเพื่อให้จีนโอนอ่อนใน 2 ประเด็นใหญ่ได้แก่

ก) การขึ้นค่าเงินหยวนเมื่อเทียบกับดอลลาร์สหรัฐให้มาก เพื่อลดความได้เปรียบทางการค้า และเป็นการลดภาระหนี้ต่างประเทศของสหรัฐด้วย

ข) จีนล้มเลิกยุทธศาสตร์ “ทำในประเทศจีน 2025” พึ่งตนเองในการผลิตอุปกรณ์สำหรับสินค้าไฮเทค ที่จะทำให้จีนอยู่ในระดับนำของโลกด้านการผลิตไฮเทคในปี 2025 นอกจากนี้ จีนต้องเปิดกว้างตลาดภายในประเทศ และไม่สร้างเงื่อนไขการถ่ายโอนเทคโนโลยีของสหรัฐ

กล่าวโดยรวมคือ จีนยอมให้สหรัฐมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายการเงิน การผลิตทางอุตสาหกรรมของจีน

ความต้องการของสหรัฐดังกล่าว เหมือนกันในเชิงโครงสร้างกับการที่สหรัฐกดดันให้คู่ค้าสำคัญ ได้แก่ ญี่ปุ่น เยอรมนี อังกฤษและฝรั่งเศสที่เรียกรวมกันว่า “กลุ่ม 5” ทำ “ข้อตกลงพลาซา” ในเดือนกันยายน 1985 สมัยประธานาธิบดีเรแกน เหตุเกิดจากว่าสหรัฐขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยในปี 1983 และ 1984 สูงถึงร้อยละ 3-3.5 ของจีดีพี เนื่องจากการขาดดุลการค้าอย่างหนักกับญี่ปุ่น กับประเทศตะวันตกอย่างเยอรมนี อังกฤษและฝรั่งเศส

แต่สหรัฐก็ยังคงมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงราวร้อยละ 3 และค่าเงินดอลลาร์ก็ยังสูงด้วย เพราะญี่ปุ่นและตะวันตกนำเงินส่วนเกินนั้นไปซื้อพันธบัตรสหรัฐ ทำให้สหรัฐสามารถใช้จ่ายเกินตัวโดยเงินดอลลาร์ไม่เสื่อมค่าลง

ขณะเดียวกันก็ไม่ต้องการเสียเปรียบดุลการค้ามากๆ อีกต่อไป เพราะจะกระเทือนต่อนโยบายการเงิน

วันหนึ่งสหรัฐก็ต้องหยุดกู้และดำเนินนโยบายปกป้องการค้า กระทั่งก่อสงครามการค้าซึ่งกระทบต่อความเติบโตของสหรัฐและทำลายระบบการค้า ของทุกประเทศ

เพื่อแก้ปัญหานี้ นายเจมส์ เบเกอร์ รัฐมนตรีการคลังสมัยเรแกนได้เสนอแนวคิดในการหาทางออก ด้วยการทำความตกลงกำหนดค่าเงินใหม่

โดยชาติต่างๆ ยินยอมให้สหรัฐลดค่าเงินดอลลาร์ลงและยอมปรับค่าเงิน การปฏิบัติทางการค้า การเงินและการคลังของตนตามเหมาะสม

เช่น เยอรมนีตกลงลดภาษี อังกฤษเพิ่มค่าใช้จ่ายภาครัฐ และโอนเงินไปภาคเอกชน

ญี่ปุ่นต้องเปิดตลาดการค้าของตนกว้างขึ้น เปิดตลาดในประเทศให้มีลักษณะเสรียิ่งขึ้น และดำเนินเศรษฐกิจในการรักษาค่าแลกเปลี่ยนเงินเยนตามความเป็นจริง

จากข้อตกลงนี้มูลค่าเงินดอลลาร์สหรัฐลดลงราวร้อยละ 50 เมื่อเทียบกับค่าเงินเยนของญี่ปุ่น และเงินมาร์กของเยอรมนี

โดยมูลค่าเงินเยนเมื่อเทียบกับดอลลาร์สหรัฐเพิ่มขึ้นราวเท่าตัวจาก 242 เยนต่อดอลลาร์ในเดือนกันยายน 1985 เป็น 153 เยนต่อดอลลาร์ในปี 1986 เมื่อถึงปี 1988 ค่าเงินเยนเพิ่มขึ้นอีกเป็น 120 เยนต่อดอลลาร์ และญี่ปุ่นเป็นประเทศที่ได้รับผลกระทบจากข้อตกลงนี้มากที่สุด

มีนักหนังสือพิมพ์และนักยุทธศาสตร์ชาวญี่ปุ่นผู้อยู่ในเหตุการณ์ คือ นายโยอิชิ ฟูนาบาชิ ได้เขียนหนังสือเปิดเผยเบื้องหลังการทำข้อตกลงนี้ ชื่อ “การจัดการเงินดอลลาร์ : จากพลาซาถึงลูฟว์” (เผยแพร่ครั้งแรกปี 1989)

ต่อมาอีกเกือบ 30 ปี เขาเขียนบทความบรรยายความขัดแย้งทางการค้าระหว่างสหรัฐและญี่ปุ่นในช่วงประธานาธิบดีเรแกนว่า เกิดความขัดแย้งขึ้นในทุกด้าน ตั้งแต่ด้านอิเล็กทรอนิกส์ รถยนต์ เครื่องจักรทั่วไป เครื่องจักรความแม่นยำสูง เครื่องมือก่อสร้าง เซมิคอนดักเตอร์ เครื่องมือการสื่อสาร ซูเปอร์คอมพิวเตอร์ ไปจนถึงยาสูบและข้าว

ก่อกระแสการต่อต้านสินค้าญี่ปุ่นในสหรัฐขึ้น

ข้อตกลงพลาซาก่อผลกระทบรุนแรงต่อญี่ปุ่น เนื่องจากญี่ปุ่นไม่ได้ปฏิรูปเชิงโครงสร้างของสถาบันการเงิน และกฎระเบียบด้านอสังหาริมทรัพย์ ให้เข้ากับค่าเงินเยนที่สูงขึ้น มุ่งเน้นการเติบโตในระดับสูง ทำให้เกิดฟองสบู่ที่ดิน และอสังหาริมทรัพย์ขนาดใหญ่ที่แตกลง

นำญี่ปุ่นสู่ทศวรรษแห่งการหลงทาง (ทศวรรษ 1990) ซึ่งจนถึงบัดนี้ยังไม่ฟื้นตัว

และแม้ข้อตกลงพลาซาบรรลุผลในการแก้ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดของสหรัฐได้ในปี 1991 แต่สงครามการค้าสหรัฐ-ญี่ปุ่นไม่ได้ยุติลง โดยเฉพาะในด้านอุตสาหกรรมไฮเทค ความขัดแย้งด้านเซมิคอนดักเตอร์ก่อความตึงเครียดสูงสุดระหว่างสหรัฐและญี่ปุ่น

ในปี 1991 สหรัฐบีบให้ญี่ปุ่นทำข้อตกลงใหม่ สัญญาว่าจะเปิดตลาดเซมิคอนดักเตอร์ภายในญี่ปุ่นให้ต้องใช้เซมิคอนดักเตอร์ที่ทำจากต่างประเทศร้อยละ 20 ซึ่งเป็นตัวอย่างที่เลวร้ายที่สุดของการค้าแบบมีการจัดการ

ฟูนาบาชิคิดว่าสหรัฐกำลังพยายามทำข้อตกลงพลาซากับจีนในครั้งนี้ด้วย

คาดหมายสงครามการค้าสหรัฐ-จีนที่ยืดเยื้อรุนแรง ขยายตัวไปสู่ด้านความขัดแย้งทางเงินตราและอุตสาหกรรมไฮเทค (ดูบทความของ Yoichi Funabashi ชื่อ A U.S.-China “Plaza Accord”? ใน japantimes.co.jp 11/09/2018)

แม้ข้อตกลงพลาซาได้แสดงถึงความคล้ายคลึงกันทางโครงสร้างความขัดแย้งทางการค้าสหรัฐ-ญี่ปุ่น และสหรัฐ-จีน

แต่สถานการณ์ได้ต่างกันไปมาก ในครั้งทำข้อตกลงพลาซากระทำภายในกลุ่ม 5 ก็เพียงพอแล้ว และสามารถบรรลุข้อตกลงได้ง่าย แต่ในสถานการณ์ขณะนี้ต้องประชุมกันอย่างน้อยในกลุ่ม 20 ซึ่งไปคนละทางสองทาง

สหรัฐไม่สามารถควบคุมได้ และต้องดำเนินการแบบกลับหัวกลับหาง คือ ในการทำข้อตกลงพลาซานั้นอ้างเหตุเรื่องสงครามการค้าที่จะเกิดขึ้น เพื่อนำพาให้เกิดการประชุมเจรจากัน

ส่วนในกรณีปัจจุบัน สหรัฐใช้การก่อสงครามการค้าก่อน เพื่อดึงให้จีนและประเทศต่างๆ เข้าสู่โต๊ะเจรจา เป็นยุทธศาสตร์ยากที่สหรัฐจะประสบความสำเร็จเหมือนครั้งก่อน เพราะในขณะนี้ไม่มีประเทศใหญ่ใดจะยอมเข้าสู่โจ๊ะเจรจาโดยมีปืนจ่อหัว

ทางด้านจีน ในปี 2018 สำนักพิมพ์ซิติก นำหนังสือของฟูนาบาชิไปตีพิมพ์ในพากย์จีน ใช้ชื่อว่า “การจัดการเงินดอลลาร์และชะตากรรมของเงินหยวน”

เหมือนใช้เป็นกรณีตัวอย่างของเจตนาสหรัฐและผลร้ายที่จีนต้องประสบ หากต้องโอนอ่อนต่อข้อเรียกร้องของสหรัฐ

แต่ในทางเป็นจริง ถึงไม่มีกรณีตัวอย่างนี้ จีนก็ไม่ยินยอมอยู่แล้ว

และได้ประกาศจุดยืนหลายครั้งว่า ไม่ต้องการสงครามการค้า แต่ก็ไม่กลัวการทำสงคราม

จีนมีข้อเรียกร้องเชิงหลักการอยู่ 3 ประการ ซึ่งมองไม่เห็นว่าสหรัฐที่ต้องการครอบงำจีนทางนโยบายเงินตรา และอุตสาหกรรมเทคโนโลยีขั้นสูงจะยินยอมได้อย่างไร

ข้อเรียกร้องนี้ได้แก่

ก) หากมีการบรรลุข้อตกลงการค้าใหญ่ สหรัฐต้องยกเลิกการขึ้นอัตราภาษีทั้งหมด ไม่ทิ้งคาไว้เป็นเงื่อนไขบีบให้จีนต้องปฏิบัติตามก่อน

ข) การสั่งซื้อสินค้าเกษตรของสหรัฐ จะต้องเริ่มจากความเป็นจริง เช่น ภาวะตลาด

ค) อธิปไตยและศักดิ์ศรีของจีนจะต้องได้รับความเคารพ หรือต่างมีความเท่าเทียมกันและเคารพกันและกัน

ฉบับต่อไปกล่าวถึงการประเมินการศึกที่ต่างกันทั้งสองฝ่าย และการขยายตัวสู่สงครามการค้าโลก

บทความก่อนหน้านี้“จุรินทร์” ถกรัฐมนตรีอาเซียน-ลงนามเอกสารความร่วมมือ 12 ฉบับ
บทความถัดไปคนของโลก : ซิดนีย์ ริตเทนเบิร์ก ชาวอเมริกันลึกลับในพรรคคอมมิวนิสต์จีน