มุกดา สุวรรณชาติ : ระบอบประชาธิปไตยไปได้… ต้องมีรัฐธรรมนูญที่ดี

มุกดา สุวรรณชาติ

ในสังคมประชาธิปไตย การอยู่ร่วมกันต้องมีกฎเกณฑ์

การเขียนรัฐธรรมนูญจึงทำเพื่อเป็นหลักการใหญ่ๆ ที่จะยึดถือร่วมกัน เพื่อให้สังคมดำรงอยู่อย่างยุติธรรม มีสันติภาพ มีความสงบ มีเสรีภาพ มีการแบ่งประโยชน์อย่างเหมาะสม

ภายใต้หลักการใหญ่ของรัฐธรรมนูญ จึงมีกฎหมายย่อยๆ ที่ระบุรายละเอียดเพื่อลดความขัดแย้งอีกเป็นจำนวนมาก

การเคารพต่อรัฐธรรมนูญก็คือการเคารพในข้อตกลงที่คนส่วนใหญ่เห็นร่วมกัน…ระบอบประชาธิปไตยจึงดำรงอยู่ได้

ดังนั้น รัฐธรรมนูญที่ดี ต้องร่างโดยตัวแทนประชาชน ถ้าประชาชนมีอำนาจ เสรีภาพ ความเป็นประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญจะสูง

แต่ถ้าอำนาจไปรวมศูนย์ที่บางคน บางกลุ่ม กฎหมายจะเขียนขึ้นตามความต้องการของผู้มีอำนาจ ตั้งแต่โบราณมาผู้ปกครองก็ได้เขียนกฏหมายให้สิทธิคนไม่เท่ากัน แม้เวลาจะผ่านไปหลายร้อยปี แต่ผู้ชนะและมีอำนาจจะยังคงเป็นผู้เขียนกฎหมาย กำหนดวิธีปฏิบัติในกระบวนยุติธรรม วิธีการปกครอง กำหนดตัวบทกฎหมายอาญา กำหนดกติกาทางเศรษฐกิจ การแบ่งสรรทรัพยากร ควบคุมการใช้กำลังและอาวุธ

ระบอบประชาธิปไตยจึงกำหนดให้ผู้มีอำนาจมาจากการเลือกตั้งโดยเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน และจะต้องปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย นี่จึงจะเป็นหลักประกันว่า ผู้ใช้อำนาจอธิปไตยจะได้ดำเนินการบริหารและปกครองอย่างถูกต้องมีมาตรฐานไม่ได้เลือกข้าง หรือเลือกผลประโยชน์ของตัวเอง

 

คนร่าง รธน. และคนที่จะใช้อำนาจ
ต้องยอมรับ รธน.
ก่อนที่จะให้คนอื่นยอมรับ

จําได้ว่าตอนจะลงประชามติรับ รธน.2560 ใครคัดค้านยังถูกจับ แสดงว่าอยากให้คนยอมรับมาก คนส่วนหนึ่งแม้รู้ว่ามีปัญหาแต่ก็อยากเลือกตั้ง เลยต้องรับไปก่อน

แต่คนสำคัญที่ต้องเคารพและยอมรับมากที่สุด คือผู้ที่ร่างและผู้ที่จะทำหน้าที่ในการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนทั้ง 3 ฝ่าย…นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ จึงมีกฎหมายกำหนดว่าต้องให้คำสัตย์ปฏิญาณว่าจะปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเขียนกำหนดไว้เป็นมาตราเฉพาะ เช่น

มาตรา 115 ก่อนเข้ารับหน้าที่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกด้วยถ้อยคําดังต่อไปนี้

“ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

คำปฏิญาณของคณะตุลาการก่อนเข้ารับตำแหน่ง

“ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยด้วยความซื่อสัตย์สุจริต โดยปราศจากอคติทั้งปวง เพื่อให้เกิดความยุติธรรมแก่ประชาชน และความสงบสุขแห่งราชอาณาจักร ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายทุกประการ”

คำถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีก่อนเข้ารับตำแหน่งด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้

“ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน (ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”)

ขณะนี้ที่มีปัญหา เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า ก่อนเข้ารับหน้าที่ รัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคํา ตามมาตรา 161

แต่ที่นายกฯ กล่าวขาดประโยคสุดท้าย ที่วงเล็บไว้ คือเรื่องรัฐธรรมนูญ แต่มีคำที่เพิ่มขึ้นมาคือ… ตลอดไป… แสดงว่าไม่ได้เผอเรอ หรือตกหล่น แต่มีใครไม่รู้มาพิมพ์แก้ไข (น่าจะเรียกว่าเป็นการแอบแก้รัฐธรรมนูญ)

การไม่มีประโยคสุดท้าย จึงทำให้คนตีความไปได้หลายอย่าง เช่น… หรือว่ารัฐบาลก็ไม่ยอมรับอยากแก้ไขเหมือนฝ่ายค้าน หรือ…ฯลฯ แต่ยังไงก็เป็นเรื่องผิดกฎหมาย เพราะนายกฯ สมัครทำอาหารออกทีวียังผิด ถูกถอดจากนายกฯ

เรื่องนี้ถ้าเกิดขึ้นกับพรรคอนาคตใหม่ หรือพรรคเพื่อไทย จะโดนตั้งข้อหาร้ายแรง 3-4 ข้อหา มีโทษถึงตาย แต่นี่เกิดกับฝ่ายรัฐบาลจึงต้องคอยดูกันต่อไปว่าเรื่องนี้จะจบอย่างไร ถ้าให้ปรมาจารย์นักกฎหมายตีความ อาจถูกลงโทษอย่างหนักให้คาบไม้บรรทัด ยืนกางแขนหน้าห้อง

 

ใครเป็นคนฉีก…
ใครแก้ไขรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญบางประเทศอาจจะเกิดจากการได้รับเอกราช การรวมประเทศ การแยกประเทศ สำหรับประเทศไทยเกิดจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงได้รัฐธรรมนูญฉบับแรกในปี พ.ศ.2475 และหลังการรัฐประหารปี 2490 รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ก็ถูกฉีกโดยคณะรัฐประหาร และมีการร่างใหม่ ตามที่คณะทหารยุคนั้นต้องการ การจะเป็นระบอบประชาธิปไตยมากหรือน้อย หรือจะให้เป็นอํามาตยาธิปไตยก็ล้วนแล้วแต่ตามความต้องการของผู้มีอำนาจในแต่ละยุค น้อยครั้งมากที่จะได้เห็นการร่างรัฐธรรมนูญมาจากความต้องการของประชาชน

การร่างรัฐธรรมนูญเองแล้วฉีกเองเป็นเรื่องปกติของกลุ่มอำนาจนิยม เพราะรัฐธรรมนูญทำให้ไม่สามารถใช้อำนาจแบบเผด็จการได้อย่างเต็มที่ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จอมพลถนอม กิตติขจร จึงฉีกรัฐธรรมนูญที่ร่างเองมาทั้งสิ้น ในยุคหลังมีการฉีกรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 แล้วร่างใหม่เป็นฉบับ 2550 แต่เมื่อเห็นว่ายังแพ้การเลือกตั้งก็สามารถฉีกทิ้งได้อีก แล้วร่างใหม่เป็นฉบับ 2560

ประชาชนจะถูกบังคับให้เคารพรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ แต่ผู้มีอำนาจให้ความเคารพเรื่องนี้น้อยอย่างยิ่ง เริ่มจากการบิดเบือนกฎหมาย ตีความตามที่ตัวเองต้องการ โดยมีนักกฎหมายขายวิญญาณ ช่วยตีความ มีการพิจารณาที่ไม่เป็นมาตรฐานโดยคนในกระบวนการยุติธรรมบางส่วน จนถึงขั้นฉีกรัฐธรรมนูญและกฎหมายทิ้ง โดยการใช้กำลัง เรื่องฝืนกฎหมายประชาชนธรรมดาทำไม่ได้ ถูกจับทันที

รัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ มิได้เป็นกฎตายตัวสามารถแก้ไขได้ เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์และสภาพสังคม ซึ่งการแก้ไขต้องมีข้อกำหนด ขั้นตอนและวิธีการที่เป็นไปได้จริง ไม่ใช่การใช้วิธีฉีกทิ้ง สภาจึงมีหน้าที่แกัไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือเป็นหน้าที่ ไม่ใช่การล้มล้าง

จะแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ หรือบางส่วนก็ทำได้ โดยสามารถกำหนดขั้นตอนและวิธีการไว้

 

การแก้ไข รธน.2560 จะทำได้จริงหรือ?

มีคนบอกว่า รธน.ฉบับ 2560 แม้ไม่ดี แต่ไม่เป็นไร รับไปก่อน ให้มีเลือกตั้งแล้วไปแก้เอาวันหน้า พวกเขาหวังว่าจะแก้ไข รธน.ฉบับ 2560 แต่แก้ไขได้จริงหรือ??

รธน.2560 ร่างไว้ไม่ให้แก้ไขได้จริง เมื่อเปรียบเทียบจากสถานการณ์ปัจจุบัน ด่านที่ 1 ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี หรือ 1 ใน 5 ของ ส.ส.หรือ 1 ใน 5 ของ ส.ส. และ ส.ว.รวมกัน หรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจํานวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นรายชื่อร่วมลงชื่อเสนอการแก้ไข-เพิ่มเติม ข้อนี้เพื่อไทยหรือพรรคการเมืองฝ่ายค้านร่วมกันก็ทำได้ เสียงประชาชน 50,000 ชื่อก็ไม่ยาก

ต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภาและให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ

ด่านที่ 2 วาระที่หนึ่ง ขั้นรับหลักการ ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบในการแก้ไขไม่น้อยกว่า 1 ใน 2 ของรัฐสภา (375) ตอนนี้ฝ่ายค้านในสภามีไม่ถึง 250 ต้องหาเสียงสนับสนุนจาก ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล หรือ ส.ว.ให้ได้อีก 130 เสียง ต่อให้ ปชป.มาหนุนก็ทำไม่ได้

แถมยังต้องมี ส.ว.เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 คือ 84 เสียงจาก 250 เสียง

(ดูจากการเลือกนายกรัฐมนตรี ที่ผ่านมาคาดว่าขั้นตอนนี้คงไม่ผ่านด่านนี้)

สมมุติว่ามีเหตุการณ์วิกฤตการเมืองมีความขัดแย้งในรัฐสภาทำให้มีเสียงสนับสนุนจนผ่านวาระแรก วาระสอง จนถึงวาระ 3 ก็ยังมีกับดักสุดท้ายที่ให้อำนาจกับศาลรัฐธรรมนูญ โดยมีการเขียนเปิดช่องไว้ว่า…

หาก ส.ส หรือ ส.ว. หรือสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันมีจํานวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือนายกฯ เห็นว่าร่าง พ.ร.บ.ที่ต้องการแก้ไข-เพิ่มเติม มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ให้เสนอความเห็นต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี แล้วให้ส่งความเห็นนั้นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย

สรุปว่า อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ ถกเถียงกันมากี่วันก็ตาม ฝ่าด่านมาได้

แต่สุดท้ายถ้ามีสมาชิก 10 เปอร์เซ็นต์ (75 คน) แย้ง หรือนายกฯ แย้ง (1 คน) ต้องส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตัดสิน

กลายเป็นฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจชี้ขาดเรื่องการแก้ รธน.ตามหน้าที่ของตัวเอง แต่ขึ้นอยู่กับคนที่ไม่ได้มาจากการเลือกของประชาชน จะยอมให้แก้ไขหรือไม่

อาจต้องลุ้นกันว่ารถไฟความเร็วสูง กับการแก้ไข รธน. ใครเสร็จก่อน

กฎที่ถูกเขียนในรัฐธรรมนูญ เอื้อประโยชน์ให้กับผู้มีอำนาจทั้งสิ้น เพียงแต่จะแอบแฝงหรือเปิดเผย

รธน.ฉบับ 2560 อาจแปลกที่สุดในโลก ที่จะมอบอำนาจให้กับเสียงข้างน้อยของสภาผู้แทนฯ ทั้งการเลือกนายกฯ และการแก้ไข รธน. ทำให้กลายเป็นกับดักของผู้มีอำนาจที่วางไว้

รธน.2560 ไม่สามารถแก้ไขผ่านสภาได้ในสถานการณ์ปกติ

 

สรุปว่า รธน.2560 ไม่มีโอกาสแก้หลักการสำคัญ หรือแก้ทั้งฉบับผ่านสภา เพราะนี่คือโครงสร้างหลักและกลไกที่ส่งเสริมอำมาตยาธิปไตยให้เหนือกว่าประชาธิปไตย โดยใช้การเลือกตั้งเป็นฉาก

ตามรัฐธรรมนูญใหม่ การเลือกตั้งเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจนิติบัญญัติเท่านั้น เพราะ ส.ว.ไม่ต้องเลือกตั้ง มีถึง 250 คน และอำนาจบริหารก็มีที่มาจาก ส.ส.+ส.ว. ส่วนอำนาจตุลาการ และองค์กรอิสระ ประชาชนก็ไม่มีส่วนในการตั้ง แต่ ส.ว.และผู้มีอำนาจมีส่วนในการแต่งตั้ง ยังมีกรรมการยุทธศาสตร์ที่มาคุมทิศทางประเทศที่ประชาชนก็ไม่ได้เลือก เมื่อมีความได้เปรียบแบบนี้ ใครเล่าจะยอมปล่อยทิ้งไปง่ายๆ

ถ้ามีกระบวนการแก้ไขเกิดขึ้นตามกระแส คาดว่าพรรคร่วมรัฐบาลคงเข้าร่วมด้วย และจะต้องถกเถียงกันวุ่นวาย หาข้อยุติไม่ได้ เวลาจะถูกลากให้ยาวจนวงแตก เทคนิคการถ่วงเวลาที่เราเคยเห็นมา ขนาดพวกเดียวกันยังลากได้ 3-4 ปี งานนี้ 4 ปีไม่จบแน่

การต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยจึงต้องดำเนินต่อไป จนถึงวันนี้ ยังไม่เคยมีผู้ล้มล้างประชาธิปไตย และฉีกรัฐธรรมนูญคนไหนได้รับการลงโทษ แม้จะกำหนดโทษไว้ในกฎหมาย แต่ฝ่ายที่เรียกร้องประชาธิปไตยกลับเป็นผู้ได้รับโทษเสียเอง สถานการณ์การเมืองในอนาคตจึงอาจเกิดความผันผวน

การร่าง รธน.ที่ประชาชนมีส่วนร่วม เคยเกิดขึ้นมาจากสถานการณ์พิเศษ หลังการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยของประชาชน สองครั้งเท่านั้น คือ หลังเหตุการณ์ 14 ตุลา 2516 และหลังพฤษภาทมิฬ 2535

บทความก่อนหน้านี้เลื่อนสั่งคดี “ธนาธร”กับพวก อนค.วิจารณ์พลังดูด เป็น 2 ก.ย. เหตุรอผลสอบเพิ่ม
บทความถัดไปนายกฯไม่ตัด”ไฟใต้-การเมือง”เหตุบึ้มกทม. ซัดคนทำชั่วร้าย ชี้ ปท.กำลังไปได้ มีรบ.ประชาธิปไตย