หมายเหตุ : บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 8-14 ก.ค. 2559

“การพัฒนาเศรษฐกิจทำให้ประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่เป็นไปได้ แต่ความสามารถในการนำทางการเมือง เป็นสิ่งที่ทำให้ประชาธิปไตยเป็นจริง”
แซมมวล ฮันติงตัน
Democracy’s Third Wave

กล่าวนำ

หากติดตามการเมืองไทยในเชิงภาษาแล้ว จะเห็นได้ชัดว่า คณะทหาร คสช. เป็นรัฐบาลที่ใช้คำว่า “ระยะเปลี่ยนผ่าน” มาก

ดังจะเห็นได้จากคำกล่าวของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ที่กล่าวว่า รัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 เป็น “รัฐประหารเพื่อการเปลี่ยนผ่าน” หรือผู้นำทหารอื่นที่มีตำแหน่งทางการเมืองก็ดูจะชอบใช้คำคำนี้ไม่แตกต่างกัน จากคำพูดของผู้นำทหารและผู้นำรัฐบาลที่ชอบใช้ภาษาว่า “ระยะเปลี่ยนผ่าน” อย่างมากนั้น จึงสมควรที่เราจะต้องหันมาสนใจคำนี้กันให้มากขึ้น

ดังนั้น บทความนี้จึงอยากจะขอเชิญชวนท่านผู้อ่านทั้งหลายลองทำความเข้าใจร่วมกัน

จุดกำเนิด

คําว่า “ระยะเปลี่ยนผ่าน” (transition) หรือ “ระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมือง” (political transition) เป็นภาษาทางรัฐศาสตร์ และว่าที่จริงก็อาจจะต้องยอมรับว่าเป็นภาษาในเชิงทฤษฎีด้วย เพราะคำนี้เกิดจากบริบทของความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในภูมิภาคต่างๆ 8 ประการ ได้แก่

1) การสิ้นสุดของระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมในภูมิภาคยุโรปใต้ในช่วงกลางของทศวรรษของปี 1970 โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสิ้นสุดของระบอบทหารของนายพลฟรังโกในสเปน

2) การถดถอยของระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมของกองทัพในละตินอเมริกาในช่วงปลายทศวรรษของปี 1970 จนถึงช่วงปลายทศวรรษของปี 1980 อันนำไปสู่การหวนคืนของระบอบประชาธิปไตย (redemocratization) และการฟื้นตัวของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง

3) การถอนตัวของกองทัพออกจากการเมืองในเอเชีย โดยเฉพาะในเอเชียตะวันออก และบางกรณีในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงกลางทศวรรษของปี 1980 เป็นต้นมา

4) การลดบทบาทของระบอบอำนาจนิยมในเอเชียใต้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปากีสถาน ในช่วงกลางทศวรรษของปี 1980

5) การสิ้นสุดของระบอบการปกครองแบบสังคมนิยมในยุโรปตะวันออกจากช่วงปลายทศวรรษของปี 1980 เป็นต้นมา

6) การยุติของระบอบการปกครองของพรรคคอมมิวนิสต์ในสหภาพโซเวียตรัสเซีย และเกิดการแยกตัวออกเป็นรัฐใหม่ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การสิ้นสุดของพรรคบอลเชวิกในฐานะของระบอบการปกครองแบบ “พรรคเดียว” (single party) ในปี 1991

7) การถดถอยของระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมในแอฟริกาในช่วงต้นของทศวรรษของปี 1990

และ 8) ระบอบการปกครองในตะวันออกกลางมีแนวโน้มที่จะเป็น “เสรีนิยม” (liberalization) มากขึ้นในทางการเมือง เพื่อลดแรงกดดันจากการเรียกร้องทางการเมืองในสังคม

ผลจากความเปลี่ยนแปลงในภูมิภาคต่างๆ ในช่วงระยะเวลาที่ไล่เลี่ยกันเช่นนี้ ส่งสัญญาณถึง “การเปลี่ยนผ่าน” ทางการเมืองที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนั้นว่าเป็นปรากฏการณ์ที่สำคัญในทางรัฐศาสตร์ อันนำไปสู่ความสนใจในทางวิชาการอย่างมากกับปรากฏการณ์เช่นนี้

และความสนใจดังกล่าวนำไปสู่การศึกษาและการวิจัยเพื่อทำความเข้าใจกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่เกิดขึ้น เพราะมีปรากฏการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นในทุกภูมิภาค

ผลจากการศึกษาและวิจัยเช่นนี้ทำให้มีผลงานออกมาเป็นจำนวนมาก จนทำให้ประเด็นเรื่อง “การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง” นี้เป็นหัวข้อสำคัญประเด็นหนึ่งในสาขาการเมืองเปรียบเทียบ (comparative politics) จนมีการกล่าวเปรียบว่า การศึกษาในหัวข้อนี้ทำให้เกิดหัวข้อเรื่อง “การเปลี่ยนผ่านวิทยา” (transitology) ขึ้นในทางรัฐศาสตร์ กล่าวคือ หัวข้อนี้จึงถูกยกระดับขึ้นเป็นศาสตร์หนึ่งในสาขาวิชาที่เน้นศึกษาถึงการเปลี่ยนระบอบการปกครอง (regime change)

หากกล่าวในทางวิชาการก็คงต้องยอมรับว่าการยกระดับเป็น “การเปลี่ยนผ่านวิทยา” นั้น ย่อมทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “กระบวนทัศน์การเปลี่ยนผ่าน” (transition paradigm) เพื่อแสวงหาคำตอบถึงความสำเร็จของระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้น
นิยามและนัยทางการเมือง

อะไรคือการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง… การเปลี่ยนผ่านคือ “การเปลี่ยนจากระบอบการปกครองแบบหนึ่งไปสู่ระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่ง” แต่ภาษาที่ใช้โดยทั่วไปแล้ว การเปลี่ยนผ่านเช่นนี้หมายถึง การเปลี่ยนการปกครองจากระบอบอำนาจนิยม (authoritarian regime) ไปสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย (democratic regime)

ซึ่งการเปลี่ยนในลักษณะเช่นนี้อาจเรียกในทางทฤษฎีว่าเป็น “การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย” (democratic transition) หรืออาจเรียกว่าเป็น “กระบวนการสร้างประชาธิปไตย” (democratization) ก็อาจจะไม่แตกต่างกัน

แน่นอนว่าในความเป็นจริง การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองมิใช่จะมีแต่ในเชิงบวกที่เปลี่ยนจากระบอบอำนาจนิยมไปสู่ระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น หากแต่ยังมีการเปลี่ยนในเชิงลบด้วย หรือเป็นกระบวนการแบบ “ถอยกลับ” (reverse process) คือเปลี่ยนจากระบอบประชาธิปไตยสู่ระบอบอำนาจนิยม ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็น “กระบวนการสร้างอำนาจนิยม” (authoritarianization) อันเป็นผลมาจากความล้มเหลวของระบอบประชาธิปไตย อันทำให้เกิด “การพังทลายของระบอบประชาธิปไตย” (democratic breakdown) ขึ้น และนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลอำนาจนิยมหรือรัฐบาลเผด็จการนั่นเอง

ดังนั้น ผลจากความสำเร็จและความล้มเหลวที่เกิดขึ้น จึงทำให้วงวิชาการรัฐศาสตร์ให้ความสนใจกับประเด็นและปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการเช่นนี้อย่างมาก

อีกทั้งปฏิเสธไม่ได้ว่าหัวข้อเช่นนี้ยังเกี่ยวข้องกับความเป็นไปของสถานการณ์โลกในขณะนั้น
ดังจะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองในบางภูมิภาคเกิดขึ้นในช่วงปลายของยุคสงครามเย็น
และบางส่วนเกิดคู่ขนานกับการสิ้นสุดของยุคสงครามเย็น

ซึ่งในสภาพเช่นนี้ทำให้เห็นได้ว่ากระบวนทัศน์การเปลี่ยนผ่าน หรือ “เปลี่ยนผ่านวิทยา” จึงเป็นประเด็นที่เกิดขึ้นควบคู่ไปกับการก้าวสู่ยุคหลังสงครามเย็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งปรากฏการณ์ของการพังทลายของระบอบการปกครองแบบพรรคเดียวของรัฐบาลคอมมิวนิสต์ทั้งในรัสเซียและในยุโรปตะวันออก
ขณะเดียวกันก็เห็นถึงการพังทลายของระบอบการปกครองของทหารในภูมิภาคต่างๆ เช่นกัน

ฉะนั้น การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจึงกลายเป็นปัจจัยสำคัญของการให้ความช่วยเหลือแก่บรรดาประเทศกำลังพัฒนาในขณะนั้น ในขณะเดียวกันก็ยังเห็นได้ว่าโลกของยุคหลังสงครามเย็นอยู่ในกระแส “โลกาภิวัตน์” (Globalization) ที่มี “กระแสประชาธิปไตย” (democratic wave) เป็นส่วนประกอบสำคัญคู่ขนานกับการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจแบบตลาดที่เข้าแทนที่ระบบเศรษฐกิจแบบวางแผนจากส่วนกลางในประเทศสังคมนิยมเดิม ซึ่งก็เป็นการเปลี่ยนผ่านทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจด้วย

ฉะนั้น ประชาธิปไตยในยุคสมัยเช่นนี้จึงถือว่าเป็น “กระแสหลัก” ของการเมืองโลก ดังจะเห็นได้ว่าการวัดสถานะทางการเมืองของประเทศนั้น หนึ่งในตัวชี้วัดที่สำคัญก็คือ ความเป็นประชาธิปไตยของระบอบการปกครองของประเทศ ซึ่งก็อาจกล่าวได้ว่าการเมืองโลกในปัจจุบันเป็นยุคของกระแสประชาธิปไตย จนนักวิชาการอเมริกันอย่างฮันติงตันเรียกปรากฏการณ์ในสภาพเช่นนี้ว่าเป็น “การปฏิวัติประชาธิปไตยของโลก” (global democratic revolution)…

ทุกคนฝันว่าประเทศทั่วโลกจะเดินหน้าสู่ประชาธิปไตย และก็หวังว่าระบอบอำนาจนิยมจะยอมจำนนและพ่ายแพ้ต่อกระแสโลก และชนชั้นนำและผู้นำทหารจะยอมยุติบทบาทด้วยการเปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินอนาคตด้วยการเลือกตั้ง ซึ่งถือว่าเป็นเครื่องมือหลักของการตัดสินการได้มาซึ่งอำนาจรัฐ กล่าวคือ อำนาจในการปกครองประเทศถูกชี้ขาดด้วย “รถหาเสียง” ไม่ใช่ด้วย “รถถัง” อีกต่อไป
นอกจากนี้ การมาของกระแสโลกาภิวัตน์นั้นยังสอดรับกับบทบาทเวทีโลกของรัฐมหาอำนาจใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกาอีกด้วย

ดังนั้น ในสภาพเช่นนี้จึงเห็นได้ชัดว่าสหรัฐให้ความสนับสนุนต่อกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในส่วนต่างๆ ของโลกอย่างมาก

บทบาทของการเป็น “ผู้สนับสนุนหลัก” ของกระแสประชาธิปไตยจึงเห็นได้ชัดจากคำประกาศของผู้นำอเมริกันในวาระต่างๆ อย่างต่อเนื่อง

และยิ่งในยุคหลัง 9/11 หรือช่วงเวลาหลังจากการก่อการร้ายใหญ่ที่เกิดขึ้นกับสังคมอเมริกันในวันที่ 11 กันยายน 2001 แล้ว ผู้นำรัฐบาลอเมริกันเชื่ออย่างมากว่า ประชาธิปไตยจะเป็นชุดความคิดทางการเมืองที่จะถ่วงดุลกับชุดความคิดสุดโต่งทางการเมืองได้ ในสถานการณ์เช่นนี้จึงเห็นได้ชัดว่า กระแสประชาธิปไตยเป็นส่วนหนึ่งที่มีนัยสำคัญต่อการขับเคลื่อนของกระแสโลกาภิวัตน์ด้วย และฮันติงตันเรียกปรากฏการณ์ชุดนี้ว่าเป็น “คลื่นลูกที่สาม” ของกระแสประชาธิปไตย (หรือที่เรียกในทางทฤษฎีว่า “The Third Wave”)

ความเชื่อว่าโลกยุคหลังสงครามเย็นภายใต้กระแสประชาธิปไตยที่เป็น “คลื่นลูกที่สาม” จะทำให้กระบวนการสร้างประชาธิปไตยเกิดขึ้นในขอบเขตทั่วโลก หรือดังที่กล่าวแล้วว่าเป็น “การปฏิวัติประชาธิปไตยของโลก” แต่ในความเป็นจริงแล้วก็ใช่ว่าทุกอย่างจะสวยหรูไปทั้งหมด และก็ใช่ว่ากระบวนการนี้ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์จะไม่นำพาประเทศกลับสู่ระบอบอำนาจนิยมอีก…
ความเป็นจริงที่โหดร้ายก็คือ ในที่สุดแล้วกระบวนการสร้างประชาธิปไตยก็อาจจะล้มลงในบางประเทศ และนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลทหารอำนาจนิยมได้อีกอย่างไม่น่าเชื่อ และการสิ้นสุดของระบอบประชาธิปไตยไทยก็เป็นตัวอย่างหนึ่งในกรณีนี้

หรืออาจเรียกได้ว่าเป็น “กระแสพลิกกลับ” (The reverse wave) ซึ่งก็คือการพังทลายของระบอบประชาธิปไตย

ปัญหาและอุปสรรค

ในโลกที่เป็นจริงนั้น ปรากฏการณ์อาจจะไม่สวยหรูและเป็นอย่างที่หลายคนฝันถึงการปฏิวัติประชาธิปไตยของโลก การเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้นในบางประเทศ กลับไม่เดินไปสู่ความเป็นประชาธิปไตย
กล่าวคือ ระบอบการปกครองอาจจะถอยออกจากความเป็นอำนาจนิยม แต่ก็ไม่สามารถเดินหน้าสร้างความเป็นประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นได้ กลับเกิดระบอบการปกครองที่อยู่ในระหว่างระบอบอำนาจนิยมและระบอบประชาธิปไตยหรือเราอาจเรียกระบอบการปกครองชนิดนี้ว่าเป็น “ระบอบพันธุ์ทาง” (hybrid regime) ซึ่งก็คือระบอบการปกครองที่อยู่ในพื้นที่ “สีเทา” (Grey Zone)

ระบอบการปกครองแบบสีเทา หรือแบบพันธุ์ทางเช่นนี้เป็นผลมาจากปัญหาที่สำคัญได้แก่

1) ชนชั้นนำตลอดรวมถึงผู้นำทหารไม่พร้อมที่จะก้าวสู่ระบอบประชาธิปไตย สำหรับพวกเขาแล้ว การเปลี่ยนผ่านมีนัยโดยตรงถึง “กระบวนการจัดสรรใหม่” (redistributive process) ซึ่งกระทบโดยตรงต่อสถานะและผลประโยชน์ของกลุ่ม อีกทั้งกลุ่มที่มีอำนาจยังไม่พร้อมที่จะเปิดรับกับการเคลื่อนตัวของชนชั้นล่างที่ระบอบประชาธิปไตยนำไปสู่การเปิดพื้นที่ทางการเมืองที่มากขึ้น และก็ไม่พร้อมกับการเมืองที่มีฝ่ายค้าน

กล่าวคือ ชนชั้นนำและผู้นำทหารยังคงยึดติดอยู่กับการเมืองแบบเก่าที่อยู่ในแบบของ “การครอบงำ” (dominant power politics) ดังนั้น หากการเลือกตั้งจะเกิดขึ้น ก็จะเป็น “การเลือกตั้งที่ถูกควบคุม” (controlled election) เช่นในแอฟริกา หรือในประเทศที่แตกตัวจากสหภาพโซเวียตเดิมบางประเทศ หรือโดยภาพรวมก็คือ “การเลือกตั้งที่ไม่เป็นประชาธิปไตย” (election without democracy) ซึ่งก็อาจกล่าวได้ว่าสำหรับชนชั้นนำและผู้นำทหารแล้ว พวกเขาต้องการสิ่งที่เรียกว่า “ประชาธิปไตยแบบไม่เสรี” (illiberal democracy) ทำให้การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นไม่ก้าวเดินไปสู่ระบอบประชาธิปไตย

2) ความอ่อนแอของระบบพหุนิยมทำให้แม้จะเกิดระยะเปลี่ยนผ่านขึ้น แต่ก็เกิดบนความแตกแยกทางการเมืองอย่างรุนแรง ระบอบการเลือกตั้งเองก็มีปัญหาเรื่องการคอร์รัปชั่น และขณะเดียวกัน ชนชั้นนำและผู้นำทหารก็สามารถก่อกระแสต่อต้านประชาธิปไตยอย่างได้ผล โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อชนชั้นกลางเปลี่ยนจุดยืนจากการสนับสนุนประชาธิปไตยเป็นฝ่ายต่อต้าน

ปัจจัยสองประการเช่นนี้อาจทำให้ระยะเปลี่ยนผ่านต้องสิ้นสุดลงด้วยการรัฐประหาร หรือมีผลให้ระยะเปลี่ยนผ่านอยู่ในพื้นที่สีเทา และนำไปสู่ระบอบการปกครองที่เป็นไฮบริด หรือระบอบพันธุ์ทางที่สามารถคงโครงสร้างของระบอบอำนาจนิยมไว้ได้ภายใต้การเลือกตั้ง ระบอบการปกครองเช่นนี้ถ้าไม่เป็น “กึ่งประชาธิปไตย” (semi-democracy) ก็ต้องเรียกว่าเป็น “ประชาธิปไตยจอมปลอม” (pseudo-democracy) หรืออาจจะเรียกในอีกมุมหนึ่งว่าเป็น “ระยะเปลี่ยนไม่ผ่าน” นั่นเอง!

(หมายเหตุ : คำศัพท์ทางวิชาการที่วงเล็บด้วยคำภาษาอังกฤษ เป็นภาษาที่นักเปลี่ยนผ่านวิทยาใช้ ไม่ใช่คำของผู้เขียน)