“นโยบายปฏิรูปกองทัพจะต้องไม่ถูกมองว่าเป็นประเด็นเอกเทศ แต่นโยบายนี้จะต้องถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายปฏิรูปของรัฐบาลโดยรวม”

Narcis Serra

The Military Transition (2010)

การเปลี่ยนผ่านทางทหาร

บทความนี้ขอเริ่มต้นด้วยข้อสังเกตของ Narcis Serra ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีของเมืองบาร์เซโลนาในปี 1979 และต่อมาดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีกลาโหมในปี 1982 และเป็นรองประธานาธิบดีของสเปนในปี 1991

และเขาเป็นผู้หนึ่งที่มีบทบาทอย่างมากในการผลักดันการปฏิรูปกองทัพสเปน

ข้อเสนอที่สำคัญของเขาก็คือ “การปฏิรูปกองทัพเป็นองค์ประกอบพื้นฐานที่จำเป็นต่อกระบวนการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตย”

ดังนั้น เขาจึงเสนอแนวคิดเรื่อง “การเปลี่ยนผ่านทางทหาร” (Military Transition) คู่ขนานกับแนวคิดเรื่อง “การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง” (Political Transition)

และเสนออีกว่า การปฏิรูปทหารจะสำเร็จได้ต้องลดอำนาจกองทัพในการแทรกแซงการเมือง

นอกจากเป็นนักวิชาการ เขาเขียนหนังสือเรื่อง “การเปลี่ยนผ่านทางทหาร” (ภาษาสเปนพิมพ์ปี 2008 และภาษาอังกฤษปี 2010)

หนังสือเล่มนี้มีความน่าสนใจในฐานะที่เป็นผลงานทางวิชาการของนักปฏิรูปกองทัพคนหนึ่ง แม้จะเป็นกรณีของสเปน แต่แง่มุมในการมองปัญหาเช่นนี้ต้องถือว่าเป็นสากล เพราะปัญหาความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประเด็นที่ดำรงอยู่ในทุกรัฐบาลทั่วโลก

การปฏิรูปกองทัพก็เป็นประเด็นสากลประการหนึ่งเช่นกัน และประเด็นนี้ยังมีนัยสำคัญกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นในหลายประเทศอีกด้วย

ดังนั้น การเปลี่ยนผ่านทางทหารเพื่อสร้างกองทัพให้เป็นประชาธิปไตยจึงเป็นสภาวะคู่ขนานกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเพื่อสร้างระบอบการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย

และทั้งสองเรื่องนี้ผูกโยงจนแยกจากกันไม่ได้

มาตรการลดอำนาจทหาร

แต่การจะทำให้การเปลี่ยนผ่านทางทหารเกิดขึ้นได้จริง รัฐบาลจะต้องมีมาตรการลดขีดความสามารถของทหารในการแทรกแซงทางการเมือง ซึ่งเป็นความหวังว่าความสำเร็จของมาตรการเช่นนี้จะเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ทหารไม่แทรกแซงทางการเมืองในอนาคต มาตรการดังกล่าวมีองค์ประกอบสำคัญ 2 ส่วน

ดังนี้

1)ปฏิรูปกฎหมายทหาร

การปฏิรูปกองทัพมีจุดเริ่มต้นที่สำคัญประการหนึ่งคือ การปฏิรูปกฎหมายพื้นฐานทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายทหาร

ประเทศที่ก้าวสู่การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองนั้นจะมีกฎหมายของรัฐบาลเผด็จการเป็นมรดกตกทอด แม้ว่าประเด็นนี้ในด้านหนึ่งจะเป็นเรื่องของการปฏิรูปกฎหมายทั้งหมดที่ส่งผ่านมาจากรัฐบาลอำนาจนิยม

และการปฏิรูปส่วนนี้ในบางประเทศอาจรวมถึงการปฏิรูปรัฐธรรมนูญด้วย เพราะรัฐบาลเผด็จการทหารมักจะใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการสร้างอำนาจ

ในการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทางทหารเช่นนี้มีความจำเป็นจะต้องกำหนดทิศทางและความต้องการของฝ่ายประชาธิปไตยให้ชัดเจน แต่ก็จะต้องระมัดระวังว่ากระบวนการนี้จะไม่ใช่การเจรจากับกองทัพ เพื่อเปิดโอกาสให้ฝ่ายทหารสามารถดำรงบทบาทและอิทธิพลไว้ได้ดังเช่นที่ปรากฏในรัฐบาลเผด็จการ

การปฏิรูปเช่นนี้จะเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมีขีดความสามารถของ “การควบคุมโดยพลเรือน” และกำหนดเป็นทิศทางได้ดังนี้

1.1) กำหนดนิยามและขอบเขตที่ชัดเจนของการควบคุมโดยพลเรือน

รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งจะต้องตระหนักว่าประเด็นนี้อาจจะดูเป็นเรื่องง่ายบนกระดาษ แต่การจะทำให้ประสบความสำเร็จได้จริงมีความซับซ้อนในตัวเองอย่างมาก และทั้งยังมีความเกี่ยวพันกับสถานะของประมุขแห่งรัฐ

เช่นในกรณีของสเปนซึ่งเป็นประเทศที่ปกครองในระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สถานะของพระองค์จึงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในทางทหารของสามเหล่าทัพ

หรือเมื่อเปรียบเทียบกับระบบทหารของยุโรปแล้ว พระองค์จะมีสถานะเป็น “ประธานคณะเสนาธิการทหาร” (Defense Chief of Staff) ของกองทัพสเปน

ดังนั้น การสร้างแนวคิดเรื่องของการควบคุมโดยพลเรือนของสเปน จึงไม่อาจคิดเพียงขอบเขตของรัฐบาลเท่านั้น

หากยังจะต้องตระหนักถึงความซับซ้อนของปัจจัยเชิงโครงสร้างของตำแหน่งทางการเมืองด้วย

โจทย์ชุดนี้มีความละเอียดอ่อนอย่างมาก

1.2) จัดสถานะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม

การคัดเลือกตัวบุคคลที่จะทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรีกลาโหมในรัฐบาลที่เกิดจากการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองนั้น เป็นประเด็นที่มีความสำคัญในตัวเอง

รัฐมนตรีกลาโหมในเงื่อนไขทางการเมืองเช่นนี้จึงไม่ควรเป็นบุคคลที่มีบทบาทอย่างสำคัญในรัฐบาลเผด็จการมาก่อน

รัฐมนตรีกลาโหมในรัฐบาลประชาธิปไตยจะต้องมีบทบาทในการเชื่อมต่อโดยตรงกับผู้นำแห่งรัฐ (อาจจะเป็นนายกรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดีก็แล้วแต่)

และขณะเดียวกันก็จะต้องไม่สนับสนุนการเชื่อมต่อโดยตรงระหว่างผู้นำทหารของเหล่าทัพกับผู้นำแห่งรัฐ ซึ่งมักจะกลายเป็นปัจจัยที่นำไปสู่การสร้างความเป็นอิสระของกองทัพ

กล่าวคือ ผู้นำเหล่าทัพจะอยู่ภายใต้รัฐมนตรีกลาโหมและจะไม่เข้าไปมีความสัมพันธ์โดยตรงกับผู้นำรัฐบาล

ในกรณีของสเปนนั้น ประธานาธิบดีได้ยอมรับต่อการมีสถานะสำคัญของผู้ดำรงตำแหน่งนี้ และเพื่อเป็นการแสดงออกถึงการยอมรับดังกล่าว

ทำให้ในบางโอกาส ประธานาธิบดีสเปนได้มอบหมายรัฐมนตรีกลาโหมให้เป็นตัวแทนของประธานาธิบดีในบางภารกิจด้วย

1.3) สร้างองค์กรที่ทำหน้าที่ทางทหารของรัฐบาล

การกล่าวถึงองค์กรเช่นนี้มิได้หมายถึงกระทรวงกลาโหม หากแต่เป็นองค์กรในแบบ “สภาป้องกันประเทศแห่งชาติ” (National Defense Council) ในแบบของยุโรป หรืออาจเป็น “สภาความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security Council) ในแบบของสหรัฐ

องค์กรนี้ในเชิงภาพลักษณ์จะเป็นสิ่งที่แสดงออกถึงความสนใจปัญหาด้านการทหารของประเทศ แต่ที่สำคัญกว่าคือ องค์กรนี้จะทำหน้าที่ในการเป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการแสวงหาข้อพิจารณา หรือกำหนดทิศทางการทหารของประเทศ

ซึ่งการตัดสินใจในประเด็นเช่นนี้เป็นบทบาทโดยตรงของรัฐบาลพลเรือน และกองทัพเป็นเครื่องมือในการนำเอานโยบายที่เกิดขึ้นไปสู่การปฏิบัติ

แต่ปัญหาเช่นนี้ในรัฐบาลเผด็จการถูกตัดสินโดยกองทัพ และกองทัพเป็นผู้ใช้อำนาจจากการตัดสินใจนั้น

ดังนั้น รัฐบาลพลเรือนจะต้องเรียนรู้ที่จะมีบทบาทผ่านองค์กรดังกล่าว หรืออีกนัยหนึ่งองค์กรเช่นนี้จะมีบทบาทเป็นเวทีของการประชุมร่วมกันระหว่างผู้นำรัฐบาลและผู้นำทหาร อันจะนำไปสู่การสร้างองค์กรการตัดสินใจร่วมทางทหารขึ้นในโครงสร้างของรัฐบาลพลเรือน

1.4) ออกแบบขั้นตอนและกลไกของการวางแผนทางทหารที่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาล

ประเด็นนี้เป็นสิ่งที่มีความสำคัญประการหนึ่งในการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารของทุกรัฐบาล เพราะในรัฐบาลเผด็จการนั้น การวางแผนทางทหารเป็น “อำนาจเฉพาะ” ของกองทัพ และกองทัพเป็นผู้ดำเนินการแต่เพียงฝ่ายเดียว

ดังนั้น เมื่อเกิดระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองขึ้น กองทัพจึงยังคงพยายามที่จะรักษาอำนาจในส่วนนี้ไว้ โดยไม่อนุญาตให้รัฐบาลพลเรือนได้รับรู้หรือเข้ามามีบทบาท หรือฝ่ายทหารมักจะมองว่าความพยายามที่จะรับรู้ในเรื่องเช่นนี้ถือเป็นการแทรกแซงกองทัพ

ดังนั้น รัฐบาลพลเรือนจะต้องทำหน้าที่ในการออกแบบขั้นตอน (procedures) และกลไก (mechanism) เพื่อทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย และเป็นนโยบายที่รัฐบาลพลเรือนสามารถรับรู้และมีส่วนร่วม

ซึ่งการจะทำเช่นนี้ได้ อาจจะมีนัยโดยตรงถึงการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายทหาร

1.5) ทำสถานะและบทบาทกระทรวงกลาโหมให้เป็นสากล

ฝ่ายอำนาจนิยมอาจจะมีทัศนะที่มองว่า กระทรวงกลาโหมไม่จำเป็นต้องมีความเป็นสากล เพราะเป็นกระทรวงที่มีบทบาททางการเมืองโดยตรงในระบบเผด็จการ

แต่ถ้าจะทำให้การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดได้จริงแล้ว รัฐบาลพลเรือนอาจจะต้องมีความสามารถที่จะต้องจัดสถานะและบทบาทใหม่ของกระทรวงกลาโหม อันเป็นการปฏิรูปกระทรวงกลาโหม

เช่น รัฐบาลพลเรือนของสเปนได้ทำให้กระทรวงกลาโหมเป็นมาตรฐานเดียวกับกระทรวงนี้ของประเทศประชาธิปไตยในยุโรป

แน่นอนว่าความพยายามเช่นนี้อาจต้องเผชิญกับแรงต้านของปีกอนุรักษนิยมในกองทัพ แต่ความสำเร็จที่เกิดขึ้นจะเป็นปัจจัยสำคัญต่อการสร้างกองทัพให้เป็นทหารประชาธิปไตย และยังอาจจะต้องปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทหารเพื่อรองรับต่อการปฏิรูปดังกล่าว

1.6) ควบคุมหน่วยงานข่าวกรองของทหาร

บทเรียนจากละตินอเมริกาและยุโรปตะวันออกชี้ให้เห็นถึงปัญหาสำคัญประการหนึ่งในการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง ได้แก่ รัฐบาลพลเรือนจะต้องมีขีดความสามารถในการควบคุมหน่วยงานข่าวกรองของกองทัพ

เพราะหน่วยงานนี้มีบทบาทโดยตรงในการแทรกแซงทางการเมืองของทหาร ฉะนั้น การควบคุมโดยพลเรือนส่วนหนึ่งจึงเป็นเรื่องของการควบคุมหน่วยงานการข่าวของฝ่ายทหารที่ทำหน้าที่เป็นกลไกทางการเมืองของกองทัพ และบทบาทขององค์กรเหล่านี้แสดงถึงความเป็นอิสระของกองทัพ ในกรณีของสเปน ได้มีการปฏิรูปหน่วยงานการข่าวของทหารที่ในอดีตเป็นกลไกสำคัญของระบบเผด็จการ

และเปลี่ยนองค์กรนี้ให้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลพลเรือนที่จะใช้ในภารกิจทางทหาร ซึ่งก็จะมีความเกี่ยวข้องกับการปฏิรูปกฎหมายทหารในกรณีนี้เช่นกัน

2)ลดบทบาททหารในภาคพลเรือน

เรื่องสำคัญอีกประการหนึ่งคู่ขนานกับการปฏิรูปกฎหมายทหารเพื่อสร้างบทบาทใหม่ของทหารในบริบทของสเปนคือการลดบทบาทของทหารในภาคพลเรือน ซึ่งคงต้องยอมรับในหลักการว่า การบริหารองค์กรภาครัฐพลเรือนนั้นเป็นสิ่งที่อยู่เกินจากขอบเขตของความเป็นทหาร ดังนั้น การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นจะต้องสามารถลดบทบาทเช่นนี้ของกองทัพ

2.1) เอาตำรวจออกจากการควบคุมของทหาร

บทบาทในภาคพลเรือนที่สำคัญของรัฐบาลทหารคือการควบคุมตำรวจของฝ่ายทหาร ดังนั้น เมื่อการเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้น สเปนได้ผลักดันให้มีการลดบทบาททหาร และทำให้องค์กรตำรวจเป็นพลเรือน มิใช่เป็นองค์กรในการใช้อำนาจของฝ่ายทหารอีกต่อไป การเปลี่ยนผ่านในละตินอเมริกาก็มีกระบวนการนี้เช่นกัน

หลักการในกรณีนี้คือ การทำให้เกิดองค์กรตำรวจอาชีพ ดังนั้น โจทย์ชุดนี้จึงมีลักษณะสองส่วนคือ การปฏิรูปทหารคู่ขนานกับการปฏิรูปตำรวจ และรัฐบาลพลเรือนต้องตระหนักเสมอว่า การปฏิรูปตำรวจจะเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่มีผลต่อความสำเร็จของกระบวนการสร้างประชาธิปไตย

2.2) เอาทหารออกจากการบริหารภาครัฐ

การจะทำให้กองทัพกลับไปทำหน้าที่ของการเป็นทหารนั้น รัฐบาลพลเรือนของสเปนได้ตัดสินใจเอาบุคลากรทหารออกจากส่วนงานพลเรือน เช่น ทหารในระบอบเดิมได้เข้ามาทำหน้าที่ทางด้านการขนส่งทั้งทางบก ทางน้ำ และทางอากาศ หรือในส่วนราชการพลเรือนอื่นๆ

การเข้ามาทำหน้าที่เช่นนี้ไม่เป็นเพียงการขยายบทบาทและอำนาจของทหารออกนอกกองทัพเท่านั้น หากแต่ยังพบว่าบทบาทดังกล่าวกลายเป็นแหล่งผลประโยชน์และนำไปสู่การคอร์รัปชั่นอีกด้วย

ปัญหานี้จึงเป็นอีกประเด็นที่รัฐบาลพลเรือนจะต้องคิด และยังจะต้องระมัดระวังไม่ให้การเอาทหารออกจากการบริหารองค์กรภาครัฐถูกใช้โฆษณาว่าเป็นการทำลายผลประโยชน์เชิงสถาบันของทหาร เพราะความรู้สึกเช่นนี้จะเป็นจุดของความขัดแย้งที่จะต้องควบคุมให้ได้ อีกทั้งจะต้องสร้างแรงจูงใจให้ทหารคิดถึงความเป็น “อาชีพนิยม” ไม่ใช่ “สถาบันนิยม” ที่ยึดโยงกับอภิสิทธิ์ที่ได้จากระบอบเก่า

อย่างไรก็ตาม สาระในข้างต้นถอดบทเรียนจากสเปน และแม้จะเป็นกรณีต่างประเทศ แต่สุดท้ายแล้วสถาบันทหารมีความเป็นสากลและมีมาตรฐานสากลกำกับ และไม่อนุญาตให้คิดสร้างกองทัพแบบไม่สากล การปฏิรูปจึงมีจุดมุ่งหมายโดยตรงที่จะต้องสร้างกองทัพของทหารอาชีพ ไม่ใช่การคงอยู่ของ “ทหารการเมือง”!

[ข้อมูลเป็นส่วนหนึ่งจากหนังสือ Narcis Serra, The Military Transition, 2010]