ปิยบุตร แสงกนกกุล ศาลรัฐธรรมนูญ (20) มาสำรวจของไทยดูบ้าง

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ในคอลัมน์นี้ เราได้บรรยายเรื่องศาลรัฐธรรมนูญไปหลายตอนแล้ว ในตอนสุดท้ายของบทความชุดศาลรัฐธรรมนูญ เราจะลองสำรวจศาลรัฐธรรมนูญไทยดูว่าได้มาตรฐานสากลตามแบบรัฐเสรีประชาธิปไตยหรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญไทยชุดปัจจุบัน มีองค์ประกอบและที่มาตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 โดยประกอบไปด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญ 1 คน และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอีก 8 คน ดังนี้

– ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาโดยวิธีลงคะแนนลับ จำนวน 3 คน

– ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดโดยวิธีลงคะแนนลับ จำนวน 2 คน

– ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ โดยให้คณะกรรมการสรรหา (ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร และประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญซึ่งเลือกกันเองให้เหลือหนึ่งคน) เสนอชื่อให้วุฒิสภาเลือก จำนวน 2 คน

– ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ หรือสังคมศาสตร์อื่น โดยให้คณะกรรมการสรรหา (ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร และประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญซึ่งเลือกกันเองให้เหลือหนึ่งคน) เสนอชื่อให้วุฒิสภาเลือก จำนวน 2 คน

เมื่อพิจารณากระบวนการได้มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไทยแล้ว จะเห็นได้ว่าไม่มีความเชื่อมโยงกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎรหรือคณะรัฐมนตรีเลย

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่สัดส่วนมาจากศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดนั้น ก็ให้ศาลคัดเลือกกันได้เอง ในขณะที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญสัดส่วนมาจากผู้เชี่ยวชาญนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ คณะกรรมการสรรหาที่ทำหน้าที่คัดเลือกและเสนอชื่อนั้น ก็มาจากศาลและองค์กรอิสระ มีเพียงประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านเท่านั้นที่เชื่อมโยงกลับไปที่สภาผู้แทนราษฎร

ขั้นตอนสุดท้ายที่วุฒิสภาเป็นผู้ลงมติให้ความเห็นชอบ เมื่อพิจารณาถึงที่มาของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญนี้ ก็จะพบว่ามาจากการเลือกตั้งจังหวัดละคน ส่วนที่เหลือมาจากสรรหา-แต่งตั้ง

 

ในส่วนของ ศาลรัฐธรรมนูญตามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ที่อยู่ในขั้นตอนรอการลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้นั้น ก็ไม่แตกต่างจากเดิมมากนัก โดยสัดส่วนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากศาลก็ยังคงเป็นไปตามเดิม มีเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยในสัดส่วนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากการสรรหา โดยให้มาจาก

– ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปีและยังมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์ จำนวน 1 คน

– ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้ดำรงตาแหน่งหรือเคยดำรงตาแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี และยังมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์ จำนวน 1 คน

– ผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้รับหรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า หรือตำแหน่งไม่ต่ำกว่ารองอัยการสูงสุดมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี จำนวน 2 คน

ส่วนกระบวนการสรรหาก็ยังคงให้คณะกรรมการสรรหา (ซึ่งมีองค์ประกอบไม่ต่างจากเดิม) เสนอชื่อและให้วุฒิสภา (ซึ่งมาจากการแต่งตั้ง) เลือก

 

กล่าวได้ว่า ที่มาของศาลรัฐธรรมนูญไทยทั้งที่เป็นอยู่ในปัจจุบันและที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ขาดฐานความชอบธรรมทางประชาธิปไตย ไม่มีความเชื่อมโยงกลับไปหาองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ดังที่ปรากฏในศาลรัฐธรรมนูญของประเทศอื่นๆ

ในส่วนของการตรวจสอบถ่วงดุลศาลรัฐธรรมนูญที่สำคัญที่สุด อันได้แก่ การให้ผู้ทรงอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญได้มีโอกาสแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตอบโต้กับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญนั้น พบว่าตามรัฐธรรมนูญ 2550 ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจตอบโต้กับอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ เมื่อรัฐสภากำลังดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญไม่อาจขัดขวางได้

อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญกลับตีความขยายอำนาจของตนเอง ทั้งๆ ที่ไม่มีบทบัญญัติใดในรัฐธรรมนูญอนุญาตไว้เลย โดยใช้ช่องทางตามมาตรา 68 ขัดขวางการแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐสภา ทั้งที่การดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญยังไม่แล้วเสร็จด้วย ซึ่งกรณีนี้กลายเป็นเหตุสำคัญอันนำมาซึ่งวิกฤตรัฐธรรมนูญ และในท้ายที่สุดก็จบลงด้วยรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557

รัฐธรรมนูญ 2557 ของคณะรัฐประหาร บังคับให้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต้องกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงเข้ามามีบทบาทในการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วย

 

โดยก่อนนายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ส.ส.หรือ ส.ว. หรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 มีสิทธิเสนอความเห็นต่อประธานสภาว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ หรือเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออำนาจได้ จากนั้นให้ประธานสภาส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง

จากบทบัญญัติดังกล่าว ย่อมส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญมีโอกาสตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญแทบทุกกรณี

ซึ่งเป็นการตรวจสอบ “ก่อน” ที่รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมีผลใช้บังคับ เสมือนกับว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญในแต่ละครั้งจำเป็นต้องขอ “ใบอนุญาต” จากศาลรัฐธรรมนูญเสียก่อน

นอกจากนี้ แนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาได้ตีความขยายออกไปอย่างกว้างขวาง จึงอาจเป็นไปได้ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตกไปได้ด้วยเหตุที่ว่ามีผลเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

 

ศาลรัฐธรรมนูญซึ่งมีที่มาที่ขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและมีระบบตรวจสอบถ่วงดุลที่ไม่เพียงพอเช่นนี้ กลับมีอำนาจมากมาย ไม่เพียงแต่การตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญเท่านั้น ตามมาตรา 5 ประธานศาลรัฐธรรมนูญยังมีส่วนในการเป็น “ผู้ชี้ขาด” ว่าไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใช้กับกรณีใดแล้วหรือไม่ และยังมีส่วนในการเป็น “ผู้ชี้ขาด” ว่าอะไรคือประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่ต้องนำมาใช้บังคับ

ในส่วนของบทบาทศาลรัฐธรรมนูญตั้งแต่เริ่มต้นปรากฏการณ์ “ตุลาการภิวัตน์” ในปี 2549 ผ่านรัฐประหารมาสองครั้ง จนถึงปัจจุบัน พบว่าศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาท active อย่างยิ่ง ตั้งแต่

“ล้ม” การเลือกตั้ง ส.ส. ทั่วประเทศ 2 ครั้ง

“ปลด” นายกรัฐมนตรีออกถึง 2 คน

“ยุบ” พรรคการเมืองใหญ่และตัดสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคถึง 2 ครั้ง

“ปล่อย” ให้การชุมนุมใหญ่ของ กปปส. ดำเนินต่อไปได้ เพราะเป็นการใช้เสรีภาพโดยชอบ

“คว่ำ” กฎหมายอันเป็นนโยบายสำคัญของรัฐบาล

“ขวาง” การแก้ไขรัฐธรรมนูญถึง 2 ครั้ง

เมื่อรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 เกิดขึ้น คณะรัฐประหารไม่ได้ยุบศาลรัฐธรรมนูญทิ้งเหมือนเมื่อคราวรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ที่ยุบศาลรัฐธรรมนูญ และตั้งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญแทน

นี่อาจเรียกได้ว่าเป็นกรณีแรกของโลกที่เกิดรัฐประหารและฉีกรัฐธรรมนูญทิ้งแล้ว แต่ศาลรัฐธรรมนูญชุดเดิมยังคงอยู่ต่อไป เมื่อศาลรัฐธรรมนูญ คือ องค์กรผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ เมื่อรัฐธรรมนูญถูกคณะรัฐประหารฉีก เช่นนี้แล้วศาลรัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่อะไรได้อีก จะเหลือ “รัฐธรรมนูญ” ให้พิทักษ์รักษาได้อีกหรือ?

บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญก่อนรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ได้หายไป ศาลรัฐธรรมนูญที่เคยขยันขันแข็งในการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาลและรัฐสภา กลายเป็นศาลรัฐธรรมนูญที่นิ่งเงียบเมื่อต้องเผชิญหน้ากับรัฐบาลทหารและรัฐสภาจากรัฐประหาร

ศาลรัฐธรรมนูญที่ active กับการตรวจสอบองค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง กลายเป็นศาลรัฐธรรมนูญที่ passive กับองค์กรที่มาจากการรัฐประหาร

ตกลงแล้ว องค์กรแบบศาลรัฐธรรมนูญ คือ ศาล “รัฐธรรมนูญ” ที่มีหน้าที่พิทักษ์ “รัฐธรรมนูญ”

หรือองค์กรแบบศาลรัฐธรรมนูญ คือ ศาล “รัฐประหาร” ที่มีหน้าที่พิทักษ์ “รัฐประหาร” กันแน่?

บทความก่อนหน้านี้สมหมาย ปาริจฉัตต์ : ครูแท้แพ้ไม่เป็น จากครูเรฟ-ครูไทย (จบ)
บทความถัดไปจรัญ มะลูลีม : เส้นทางความสัมพันธ์ทางสังคม-เศรษฐกิจ ระหว่างประเทศไทย-มาเลเซีย (5)