การตีความของผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นเอกฉันท์ว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. และนายกรัฐมนตรี ไม่ใช่เจ้าหน้าที่รัฐ แต่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ มีประเด็นชวนคิด 2 ประการ

1. คำถามที่ควรถามคือ ถ้าเช่นนั้นอะไรคือความสัมพันธ์ระหว่างการทำงานของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข กับรัฏฐาธิปัตย์ (พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา) เล่า? นี่เป็นปัญหาใหม่ที่การเมืองไทยไม่เคยเผชิญมาก่อน เพราะ…

2. ก่อนหน้านี้ คำอธิบายแบบหนึ่งที่คณะรัฐประหารชุดต่างๆ ใช้ทางปฏิบัติในสมัยรัชกาลที่ 9 เป็นของศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในตำรา กฎหมายมหาชนเล่ม 2 : การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย (สำนักพิมพ์นิติธรรม พ.ศ.2537) กล่าวคือ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 พระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ราษฎรเมื่อ พ.ศ.2475 นับแต่นั้นมา พระมหากษัตริย์กับประชาชนก็ถือครองอำนาจอธิปไตยร่วมกัน ดังมาตราที่เราพบเห็นเป็นประจำในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ว่า “อำนาจอธิปไตยมาจาก/เป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาลตามบทรัฐธรรมนูญ”

ในลักษณะที่ “อำนาจอธิปไตยนั้นอยู่ที่พระมหากษัตริย์ และประชาชน” คือเป็นเสมือนหนึ่ง co-holders of sovereign power นั่นเอง

บวรศักดิ์อธิบายเรื่องนี้อย่างละเอียดว่า :

“ในทางกฎหมายนั้น เมื่อมีการรัฐประหารเลิกรัฐธรรมนูญ ต้องถือว่าอำนาจอธิปไตยที่เคยพระราชทานให้ประชาชนนั้น กลับคืนมายังพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นเจ้าของเดิมมาก่อน 24 มิถุนายน 2475 ดังนั้น ผลสำคัญประการแรกทางกฎหมายระหว่างประเทศก็คือ รัฐบาลนานาชาติไม่ต้องรับรองรัฐบาลไทยใหม่ เพราะการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเรื่องระดับภายใน แต่ในระดับสูงสุด คือสถาบันพระมหากษัตริย์ยังดำรงอยู่ และทรงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่กลับคืนมาเป็นของพระองค์ท่านด้วย ส่วนคณะรัฐประหารนั้นไม่ใช่เจ้าของอำนาจอธิปไตยเลย แต่มีอำนาจปกครองบ้านเมืองในเวลานั้นตามความเป็นจริงเท่านั้น (เน้นโดยผู้เขียน)

“หากจะกล่าวง่ายๆ ก็คือ อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจทางกฎหมายอยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อำนาจในความเป็นจริงอยู่ที่คณะรัฐประหาร ผลประการที่สอง ก็คือ เมื่อคณะรัฐประหารประสงค์จะจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อจัดทำเสร็จแล้ว ก็ต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อขอให้ทรงลงพระปรมาภิไธย เพื่อให้รัฐธรรมนูญนี้มีผลเป็นกฎหมาย เมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยก็เท่ากับพระมหากษัตริย์สละอำนาจอธิปไตยกลับคืนมาที่ประชาชนอีก

“กล่าวโดยสรุปก็คือ อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายนั้น ถ้าไม่อยู่ที่พระมหากษัตริย์ ก็อยู่ที่พระมหากษัตริย์กับประชาชนเท่านั้น” (น.189-190)

นั่นย่อมหมายความว่า ยามเกิดรัฐประหาร คณะรัฐประหารได้แย่งยึดอำนาจอธิปไตยหลุดออกไปจากมือประชาชน คำถามคือ แล้วอำนาจอธิปไตยที่ถูกแย่งไปนั้นไปอยู่ที่ไหนกับผู้ใดเล่า?

คำตอบของบวรศักดิ์ก็คือ อำนาจอธิปไตยกลับไปอยู่กับพระมหากษัตริย์ (เพราะในหลวงรัชกาลที่ 7 ผู้ทรงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยแต่เดิมได้พระราชทานอำนาจนั้นให้ราษฎรแต่แรกเริ่มเมื่อ พ.ศ.2475) ต่อเมื่อพระราชทานรัฐธรรมนูญใหม่ให้อำนาจอธิปไตยจึงกลับสู่ภาวะพระมหากษัตริย์ถือครองอำนาจอธิปไตยร่วมกับประชาชนอีกครั้งหนึ่ง (co-holdership of sovereign power) แล้วก็สลับกันไปมาเช่นนี้

ดังนั้น หากยึดตามคำอธิบายแต่เดิมของบวรศักดิ์ ย่อมหมายความว่า :

1. ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทย ประชาชนไม่ได้ถือครองอำนาจอธิปไตยเพียงลำพัง หากถือครองร่วมกับพระมหากษัตริย์เสมอ

2. หัวหน้าคณะปฏิวัติรัฐประหารทุกชุดไม่เคยถือครองอำนาจอธิปไตยหลังยึดอำนาจได้ และไม่เคยกลายเป็นรัฏฐาธิปัตย์เลย (de jure) เพียง “แต่มีอำนาจปกครองบ้านเมืองในเวลานั้นตามความเป็นจริงเท่านั้น” (de facto)

มาบัดนี้ การวินิจฉัยตีความด้วยมติเอกฉันท์ของผู้ตรวจการแผ่นดินได้กลับตาลปัตรความเข้าใจข้างต้นแต่เดิมนี้ และกลายเป็นว่าผู้ยึดและควบคุมอำนาจรัฐโดยรัฐประหารได้กลายเป็นรัฏฐาธิปัตย์ (de jure) ไปด้วยแล้ว

ก่อให้เกิดคำถามตามมาว่า อะไรคือความสัมพันธ์ระหว่างการทำงานของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขกับผู้ครองฐานะรัฏฐาธิปัตย์?

ใช่หรือไม่ว่าหากตีความเช่นผู้ตรวจการแผ่นดิน ก็ไม่มีมาตราใดในรัฐธรรมนูญเลยที่ปลอดพ้นจากอำนาจของรัฏฐาธิปัตย์?

และในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทย ควรหรือไม่ที่บุคคลผู้หนึ่งผู้ใดจะครองฐานะอำนาจรัฏฐาธิปัตย์ ในเมื่อมันเป็นฐานะอำนาจที่สำคัญขนาดนั้น?

ทว่าท้ายที่สุด ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ ได้นำเสนอแนวคิดเรื่องนี้ที่แหวกกรอบจำกัดแต่เดิมออกไปอย่างที่ไม่เคยมีใครเสนอในบริบทอำนาจของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทยมาก่อนว่า : “ธนาธรลั่น อนค.จะทำให้รัฏฐาธิปัตย์อยู่ที่สภา” (ประชาชาติธุรกิจ, 17 มี.ค. 2562) ในการจัดประชันวิสัยทัศน์ของผู้นำพรรคการเมือง ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ความตอนหนึ่งว่า :

“เมื่อถึงจุดนี้ถ้าป้องกันไม่ได้ รัฐประหารเกิดขึ้นอีก พูดกันให้ชัดตรงนี้ เนติบริกรที่ไม่มีจรรยาบรรณ จะต้องบอกว่า รัฐประหารเป็นรัฏฐาธิปัตย์ ก็ให้ ส.ส. 500 คน นัดเปิดประชุมสภาเลย เพื่อยืนยันว่า รัฏฐาธิปัตย์ยังอยู่ในสภา ถามว่ารัฏฐาธิปัตย์ที่ยึดอำนาจมาจะทำอย่างไร ที่ผ่านมา พรรคการเมืองไม่สู้ ปล่อยให้ประชาชนสู้อยู่ฝ่ายเดียว แต่ครั้งนี้พรรคการเมืองนำโดยอนาคตใหม่จะสู้ ยืนยันว่า รัฏฐาธิปัตย์จะอยู่ที่สภา คณะรัฐประหารจะยิง 500 ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งหรือไม่ ผมตั้งพรรคก็เตรียมตัวมา จะกล้ายิงคุณหญิงสุดารัตน์ นายอภิสิทธิ์ นายธนาธรหรือไม่ ถ้าเรายังยืนยันแบบนี้ ดูซิจะจัดการอย่างไร เมื่อเราต่อสู้อย่างสันติวิธีในสภา ไม่ให้ประชาชนลงไปตายฟรีบนถนนอีก”