สุรชาติ บำรุงสุข | การเกณฑ์ทหารยามสันติ : ประเด็น-ปัญหา-ข้อจำกัด

สุรชาติ บำรุงสุข

“มันไม่มีกฎตายตัวหรอกว่าทหารควรจะมีระยะเวลาของการฝึกนานเท่าใด เพราะมันขึ้นอย่างมากกับคุณลักษณะของคนที่ถูกเกณฑ์เข้ามา [ในกองทัพ] ผมเริ่มขับรถเมื่ออายุ 62 ปี และต้องใช้เวลาเกือบสองปีจึงจะเป็นโชเฟอร์ที่ดีและมั่นใจ แต่หลานของผมหัดขับรถเมื่ออายุ 16 ปี และภายในเดือนเดียว เขาก็กลายเป็นโชเฟอร์ที่ดี เก่งกว่าที่ผมคิด [เหมือนกับ] คนลากซุงที่ลากต้นไม้ใหญ่ในป่าด้วยรถแทร็กเตอร์ เขาจะเป็นพลขับรถถังที่มีประสิทธิภาพ”

Gen. John McAuley Palmer

ประเด็นเรื่องของการบรรจุกำลังพลเข้ากองทัพในยามสันติ (หรือที่เรียกในวิชาทหารว่า “peacetime military service”) เป็นหัวข้อที่มีการถกเถียงกันมาอย่างยาวนานในประวัติศาสตร์ทหารของโลก

โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมตะวันตกที่ประเด็นการถกเช่นนี้เป็นสิ่งที่กระทำอย่างต่อเนื่องทั้งในบริบททางทฤษฎีและปฏิบัติ

แน่นอนว่าการถกดังกล่าวไม่เคยถูกมองว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ หรือเป็นการคุกคามต่อกองทัพ

เนื่องจากในสังคมประชาธิปไตยนั้น การถกแถลงเช่นนี้เป็นเรื่องปกติ เพราะการกำหนดแบบแผนในการนำคนจากภาคพลเรือนเข้าสู่ภาคทหาร (ไม่ว่าจะเป็นในยามสันติหรือยามสงคราม) นั้น เป็นปัญหาเชิงนโยบายในตัวเอง จึงต้องการข้อถกเถียงเชิงนโยบาย

ในอีกด้านนั้น การถกแถลงในประเด็นดังกล่าวย่อมเป็นประโยชน์แก่การพัฒนากองทัพโดยตรง ซึ่งจะทำให้ผู้นำทั้งทางทหารและทางการเมืองเห็นปัญหาได้ชัดเจนขึ้น อันจะนำไปสู่การแสวงหาทางออกที่ดีที่สุดร่วมกัน

อีกทั้งจะเป็นปัจจัยสำคัญที่จะทำให้เกิดการกำหนดนโยบายที่เหมาะสมสำหรับกองทัพ เพราะในความเป็นจริงแล้ว นโยบายด้านการทหารก็คือ “นโยบายสาธารณะ” (public policy) ชุดหนึ่งของประเทศ ที่มีรัฐบาลเป็นผู้กำหนดและดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้

ดังนั้น ในเงื่อนไขของประเทศที่พัฒนาแล้ว สถานะของกองทัพไม่ได้ดำรงอย่างเป็นอิสระจากรัฐบาล นโยบายทางทหารจึงเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายรัฐบาล อันทำให้คำถามเรื่องของการบรรจุกำลังพลเข้ากองทัพทั้งในยามสันติและยามสงครามเป็นประเด็นสำคัญเชิงนโยบาย

อย่างไรก็ตาม บทความนี้จะเน้นถึงราชการทหารในยามสันติ ซึ่งรัฐไม่มีความจำเป็นต้องใช้การระดมพลแบบเต็มรูปเหมือนในภาวะสงคราม การระดมในยามสันติจึงมีความจำกัดในตัวเอง

คำถามพื้นฐานที่สุดของปัญหาการนำเอาบุคคลจากภาคพลเรือนเข้าสู่กองทัพก็คือ คำถามว่า “อย่างไร” หรืออีกนัยหนึ่งคือรัฐบาลจะมี “วิธีการอย่างไร” ที่จะเอาคนในสังคมมาเป็นทหาร และการทำเช่นนี้จะมีผลสืบเนื่องอย่างใดหรือไม่ อีกทั้งการกระทำเช่นนั้นจะก่อให้เกิดประสิทธิภาพเพียงใด

ทางเลือก 7 ตัวแบบ

จากประวัติศาสตร์จนถึงปัจจุบันแล้ว จะเห็นถึง 7 วิธีการหลักในการนำคนเข้าสู่กองทัพ ดังนี้

1) การเรียกบุคคลเข้ารับราชการทหารแบบทั่วไป อันเป็นแบบไม่มีข้อยกเว้น หรือที่เรียกว่า “Universal Military Service” (UMS) คือบุคคลที่อายุครบเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนดมีหน้าที่ต้องเข้ารับราชการทหารทุกคน หรืออาจเรียกว่าเป็นการเรียกทุกคนเข้ารับราชการแบบ 100% โดยนัยของเพศสภาพนั้น หมายถึงชายที่อายุครบเกณฑ์ทุกคนต้องเข้ารับราชการทหาร

รัฐส่วนใหญ่ในยามสันติไม่สามารถแบกรับภาระในการเอาบุคคลที่อายุครบเข้าเป็นทหารได้หมด เพราะมีนัยหมายถึงการต้องแบกรับภาระทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น

และการเอาบุคคลทั้งหมดเข้าสู่กองทัพอาจจะเกินความต้องทางทหารของประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่มีประโยชน์ในทางปฏิบัติ ในปัจจุบันจึงมีเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่ใช้ระบบนี้ เช่น อิสราเอล เกาหลีใต้ และสิงคโปร์ เป็นต้น

2) การเรียกบุคคลเข้ารับการฝึกทางทหารแบบทั่วไป ซึ่งเป็นเช่นเดียวกับในข้อแรกคือเป็นการเรียกฝึกแบบไม่มีข้อยกเว้น หรือที่เรียกว่า “Universal Military Training” (UMT) หมายถึงระบบที่นำเอาบุคคลที่อายุครบตามกฎหมายต้องเข้ามารับการฝึกทางทหาร และการฝึกนี้เป็นภาคบังคับ

เช่น การเข้ารับการฝึกในช่วงเรียนมัธยมปลาย หรือเวลาหลังจากนั้นอีกเพียงเล็กน้อย

โดยชายที่อายุครบทุกคนต้องเข้ารับการฝึกโดยไม่มีข้อยกเว้น ระบบนี้จะทำให้ชายทุกคนมีทักษะทางทหารในระดับเบื้องต้น และเป็นกำลังพลสำรองในยามสงคราม

แต่ก็อาจจะมีข้อถกเถียงว่าการเข้ารับการฝึกนี้ควรจะมีระยะเวลาเพียงใดเพื่อที่จะทำให้เกิดกำลังพลสำรองที่มีประสิทธิภาพ

ประเทศที่เคยใช้ระบบนี้คือออสเตรเลียในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 เป็นต้น และเคยมีการถกเถียงถึงการใช้ระบบนี้ในสหรัฐช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่ก็ไม่ได้นำมาใช้จริง

3) ระบบบรรจุกำลังพลแบบคัดสรร หรือเป็นแบบ “Selective Service” กล่าวคือบุคคลจะถูกคัดเลือก (โดยกองทัพ) สำหรับการเข้ารับราชการทหารบนพื้นฐานของประโยชน์และ/หรือขีดความสามารถของบุคคลนั้น ที่จะมีผลต่อการสร้างขีดความสามารถทางทหารแบบเบ็ดเสร็จ

ระบบเช่นนี้ไม่ได้ให้สิทธิพิเศษแก่ผู้ที่มีชาติกำเนิดสูง หรือผู้มีฐานะเศรษฐกิจสูงแต่อย่างใด และระบบนี้จะใช้ในยามสงคราม โดยกองทัพจะทำหน้าที่คัดเลือกชายทุกคนแล้วบรรจุเข้าทำหน้าที่ในส่วนงานต่างๆ ตามความเหมาะสม ทั้งสำหรับงานเศรษฐกิจและงานทางทหาร

ตัวอย่างที่ใช้ระบบนี้ได้แก่ กองทัพสหรัฐในยามสงครามในช่วงปี 1914-1918 (สงครามโลกครั้งที่ 1) และช่วง 1940-1946 (สงครามโลกครั้งที่ 2) ดังจะเห็นได้ว่าหน่วยงานในการเกณฑ์ทหารของสหรัฐมีชื่อว่า “The Selective Service System”

4) การคัดเลือกด้วยการจับฉลาก หรือที่เรียกว่า “Lottery Draft” การคัดในรูปแบบเช่นนี้เป็นไปโดยไม่มีเกณฑ์การวัดใดๆ ทั้งสิ้น กล่าวคือ บุคคลต้องเข้ารับราชการทหารเป็นเพราะเขาจับฉลากได้ และคนที่จับฉลากไม่ได้ก็ไม่ต้องเป็นทหาร การคัดเลือกจึงเป็นเรื่องของ “ความโชคดี” (หรือในสำนวนไทยก็เป็นเรื่องของ “ดวง”) มากกว่าจะเป็นเรื่องของปัจจัยอื่นๆ

และว่าที่จริงแล้วระบบเช่นนี้ไม่ต้องการคำอธิบายใดๆ นอกจากเชื่อว่าการจับฉลากมีนัยหมายถึงความเท่าเทียมกัน เพราะการจับฉลากเช่นนี้ไม่ได้ทำให้สิทธิพิเศษจากสถานะทางเศรษฐกิจหรือทางสังคมเป็นปัจจัยในการคัดเลือก ตัวอย่างของกองทัพที่ยังใช้การจับฉลากได้แก่ กองทัพไทย

5) ระบบแบบขยายส่วน หรือเป็นแบบ “Expansible” หมายถึงระบบที่สร้างกำลังพลสำรองด้วยการขยายการฝึกทางทหารให้แก่บุคคลในสังคม หากเป็นในยามสันติ กำลังพลจากกองทัพจะทำหน้าที่ในการฝึกประชาชนให้มีขีดความสามารถทางทหาร และคนเหล่านี้จะเป็นกำลังสำรองในระดับเบื้องต้น ในยามสงคราม กองทัพจะฝึกกำลังอาสาสมัครจากคนในสังคมเพื่อทำหน้าที่ช่วยเหลือในแนวหลัง

ตัวอย่างของประเทศที่ใช้ระบบนี้ เช่น กองทัพเยอรมนีในช่วงจากปี 1920-1935 อันเป็นช่วงเวลาของการขยายกำลังพลของกองทัพเยอรมนีภายใต้ข้อจำกัดของสนธิสัญญาแวร์ซาย หรือช่วงก่อนที่เยอรมนีจะเข้าสู่สงครามเต็มรูปในปี 1939

6) การสร้างทหารบ้าน หรือระบบแบบ “Militia” ซึ่งอาจจะถือว่าเป็นระบบการสร้างกำลังทหารในแบบพื้นฐานที่เห็นได้มาอย่างยาวนานในประวัติศาสตร์ โดยผู้คนในสังคมจะถูกคัดเลือก (จะโดยวิธีการเช่นใดก็แล้วแต่) เพื่อเข้ารับการฝึกทหาร และการฝึกนี้มีระยะเวลาต่อเนื่องเช่น มีการฝึกทุกวันหยุดในแต่ละสัปดาห์ แต่ในระหว่างอาทิตย์ บุคคลเหล่านี้ยังคงความเป็นพลเรือนและประกอบอาชีพตามปกติ

กำลังพลสำรองที่ได้รับการฝึกเช่นนี้แล้วจะกลายเป็นกำลังรบทันทีเมื่อเกิดสถานการณ์สงครามเช่น เมื่อประเทศถูกข้าศึกบุก หรือเมื่อประเทศเข้าสู่สงครามเต็มรูป ดังตัวอย่างของ American National Guard หรือ British Territorial Army เป็นต้น

7) ระบบกำลังพลอาสาสมัคร หรือที่เรียกว่า “All-Volunteer Force”(AVF) ระบบนี้เป็นการนำเอาบุคคลเข้าสู่กองทัพด้วยการอาสา โดยแทนที่จะทำการคัดเลือกด้วยการจับฉลากหรือให้กองทัพเป็นผู้เลือก ในระบบนี้กลับเปิดโอกาสให้ประชาชนที่ต้องการเป็นทหารเสนอตัวให้แก่กองทัพ

ตัวแบบของการสร้างกองทัพที่เป็นกำลังพลอาสาสมัครนั้น ถือว่าเป็นทิศทางหลักของกองทัพทั่วโลกในปัจจุบัน

การใช้รูปแบบเช่นนี้ในด้านหนึ่งเพื่อลดแรงกดดันทางการเมืองที่เกิดจากการต่อต้านการเกณฑ์ทหาร

และในอีกด้านหนึ่งก็หวังว่าจะเป็นเครื่องมือของการสร้างกองทัพอาชีพ ระยะเวลาของการประจำการในกองทัพอาจจะเป็นประเด็นของข้อถกเถียงว่า กำลังพลแบบอาสาสมัครควรจะประจำการแบบระยะสั้นหรือระยะยาว

ตัวอย่างของประเทศที่ใช้ระบบนี้ได้แก่ กองทัพสหรัฐอเมริกาจากปี 1973 จนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม ในบทนี้จะไม่กล่าวถึงระบบแบบเก่า หรือเป็นระบบการเกณฑ์ทหารของรัฐโบราณ ที่การเรียกกำลังพลมีข้อยกเว้นในทางชนชั้น อันทำให้บางชนชั้นไม่จำเป็นต้องเข้ารับราชการทหาร แต่บางชนชั้นมีหน้าที่ที่ต้องเป็นทหาร ไม่ว่าจะถูกใช้เป็นแรงงานในกองทัพ หรือจะใช้เป็นกำลังพลระดับล่างก็ตาม ซึ่งระบบเช่นนี้ในปัจจุบันไม่ได้มีการนำมาใช้ เพราะจะยิ่งตอกย้ำความแตกต่างทางชนชั้นจนอาจกลายเป็นปัญหาทางการเมืองได้

การใช้ระบบที่วางอยู่บนพื้นฐานทางชนชั้นนั้น อาจจะไม่ช่วยทำให้เกิดภาพลักษณ์ที่ดีแก่รัฐและกองทัพ และอาจทำให้กองทัพกลายเป็นองค์กรของชนชั้นหนึ่งที่เหนือกว่าบังคับให้อีกชนชั้นหนึ่งที่ต่ำกว่าต้องเข้ามาเป็นทหาร

ซึ่งความเป็นกองทัพแบบชนชั้นนี้ไม่น่าจะเป็นปัจจัยของการสร้างประสิทธิภาพทางทหารในยุคปัจจุบันได้แต่อย่างใด

ปัญหา 3 ประการ

นอกจากนี้ยังต้องคำนึงถึงปัญหาสืบเนื่อง 3 ประการ ดังนี้

1) วัตถุประสงค์ทางทหาร : ถ้ารัฐจะต้องเลือกรูปแบบของการเกณฑ์ทหารอย่างหนึ่งอย่างใดแล้ว จะต้องตระหนักว่า แต่ละตัวแบบก็จะมีวัตถุประสงค์ทางทหารที่แตกต่างกันออกไป เราไม่อาจเหมารวมว่า ตัวแบบทั้งเจ็ดนั้นมีวัตถุประสงค์เดียวกันทั้งหมด

เช่น ระบบการฝึกแบบทั่วไป (UMT) หรือระบบแบบขยายส่วนมีวัตถุประสงค์โดยตรงในการขยายการฝึกให้แก่ประชาชน หรือระบบทหารบ้านมีวัตถุประสงค์ในการป้องกันดินแดน (home defense) ส่วนการใช้ระบบอื่นๆ นั้นมีวัตถุประสงค์ในการสร้างกำลังพลแบบที่ใช้ทั่วไป (คือเป็นแบบ general purpose หรือหมายถึงใช้ในภารกิจทั่วไป)

2) ระยะเวลาของการรับราชการทหาร : หากสำรวจโดยทั่วไปแล้ว เราจะพบว่าระยะเวลาของการรับราชการในกองทัพนั้น ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขทั้งทางการเมืองและประวัติศาสตร์ของแต่ละประเทศ เช่น ระยะสั้นจริงๆ อาจจะมีเวลาเพียง 6 เดือน แต่ระยะสั้นจะมีระยะเวลาประมาณ 1-3 ปี ระยะยาวจะมีระยะเวลามากกว่า 3 ปี หรืออาจจะเป็นการประจำการของกำลังพลสำรองแบบบางเวลา

นอกจากนี้ คุณลักษณะของการบรรจุกำลังพลในแต่ละแบบจะมีส่วนอย่างมากต่อการกำหนดเวลาที่กำลังพลเหล่านี้จะอยู่ในกองทัพ

เช่น ระบบการฝึกแบบทั่วไปอาจจะต้องการเวลาเพียง 6 เดือน ซึ่งอาจจะถือเป็นการเกณฑ์ทหารแบบที่สั้นที่สุด

หรือทหารบ้านก็เป็นแบบไม่เต็มเวลา (part-time reserve) ในขณะที่การเกณฑ์โดยทั่วไปนั้น มีทั้งแบบระยะสั้นและระยะยาว หรือกำลังอาสาสมัครอาจจะเป็นแบบระยะสั้น ซึ่งปัจจัยด้านเวลานี้เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับนโยบายของรัฐบาล

3) วิธีการเกณฑ์ทหาร : วิธีการที่จะเอาพลเรือนเข้าประจำการขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของแต่ละระบบ เช่น กำลังพลอาสาสมัครใช้วิธีสมัครใจ การจับฉลากคือวิธีคัดเลือกแบบสุ่ม (random) การใช้ระบบแบบขยายส่วนคือการสมัครใจ

หรือระบบแบบเข้ารับราชการทหารแบบทั่วไปคือการบังคับ เป็นต้น

เส้นทางในอนาคต?

การนำเสนอในข้างต้นไม่ได้บอกว่าวิธีการใดดีที่สุด

ดังที่กล่าวแล้วว่าการบรรจุกำลังพลในยามสันติมีทั้งเงื่อนไขและข้อจำกัดทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และประวัติศาสตร์ของแต่ละประเทศ

ดังนั้น สิ่งที่ผู้นำรัฐบาลและกองทัพจะต้องคิดเสมอก็คือ วิธีการใดที่จะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดในการพัฒนากองทัพ และขณะเดียวกันทางเลือกเช่นนั้นได้ตอบสนองต่อความรู้สึกของสังคมเพียงใด

ถึงเวลาที่จะต้องตระหนักแล้วว่า ไม่มีกองทัพใดดำรงอยู่ได้ท่ามกลางการปฏิเสธจากสังคม และกระแสต่อต้านเกณฑ์ทหารเป็นเรื่องปกติที่เกิดขึ้นเสมอในประวัติศาสตร์โลก

และการต่อต้านเช่นนี้ทำให้ต้องแสวงหาระบบที่ดีที่สุด และเป็นระบบที่สามารถอธิบายได้กับสังคมที่เป็นรากฐานของกองทัพนั้นด้วย!

บทความก่อนหน้านี้“30แล้วจะทำอะไรก็ได้” เจนี่ ตัวแทนสาวโอเลย์ขอเป็นตัวแทนสาววัยเลข 3 เชิญชวนผู้หญิงออกเดินทางเติมความสุขแบบไม่แคร์อายุ
บทความถัดไปครม.อนุมัติให้ กคช.ปรับผังโครงการฯ นนทบุรี (บางใหญ่ – วัดพระเงิน) เนื่องจากที่ดินบางส่วนอยู่ในแนวเวนคืน