ปิยบุตร แสงกนกกุล : ศาลรัฐธรรมนูญ (17)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

เราได้บรรยายถึงระบบการตรวจสอบกฎหมายมิให้ขัดกับรัฐธรรมนูญทั้งในรูปแบบกระจายอำนาจให้ศาลทุกศาล หรือ “รูปแบบอเมริกา” และรูปแบบรวมอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญ หรือ “รูปแบบยุโรป” ไปแล้ว

ในตอนนี้ จะกล่าวถึงการศึกษาเปรียบเทียบของศาลรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ โดยจะเริ่มจากเรื่องโครงสร้าง องค์ประกอบ และที่มาของศาลรัฐธรรมนูญ

หากพิจารณาโครงสร้าง องค์ประกอบ และที่มาของศาลรัฐธรรมนูญที่ใช้กันอยู่ในประเทศต่างๆ แล้ว เราอาจจะแยกออกได้เป็น 4 กลุ่ม

ดังนี้


กลุ่มแรก ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้เลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนี มีลักษณะเด่นคือเป็นองค์คณะแฝด หมายความว่า ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีจะมี 2 องค์คณะ และแต่ละองค์คณะต่างทำงานแยกจากกัน

โดยองค์คณะหนึ่งจะตัดสินคดีประเภทหนึ่ง

ส่วนอีกองค์คณะหนึ่งก็จะตัดสินคดีอีกประเภทหนึ่ง คล้ายกับว่ามีสองศาลอยู่ในศาลรัฐธรรมนูญ

ในแต่ละองค์คณะประกอบไปด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 8 คน โดยสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้เลือกมา 4 คน และวุฒิสภาจะเป็นผู้เลือกมาอีก 4 คน

ซึ่งบุคคลที่จะมาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องสำเร็จการศึกษานิติศาสตร์เท่านั้น โดยในแต่ละองค์คณะ ต้องมีผู้พิพากษาอาชีพอยู่ด้วย ส่วนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้มาจากผู้พิพากษาอาชีพนั้นส่วนใหญ่แล้วมักเป็นศาสตราจารย์ในมหาวิทยาลัยที่เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนและกฎหมายรัฐธรรมนูญ

การลงมติคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 โดยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะเลือกบุคคลจากบัญชีรายชื่อซึ่งกระทรวงยุติธรรม กลุ่มการเมืองที่อยู่ในสภาทั้งหลาย ตลอดจนรัฐบาลของมลรัฐได้จัดทำขึ้น

จะเห็นได้ว่าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาไม่สามารถเลือกบุคคลมาดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้อย่างอิสระ

และในการลงมติเลือกก็ต้องใช้เสียงถึง 2 ใน 3 การออกแบบวิธีการเลือกไว้เช่นนี้ ช่วยทำให้เสียงข้างมากในแต่ละสภาไม่สามารถครอบงำการเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้ทั้งหมด

ในกรณีที่หาเสียงไม่ได้ถึง 2 ใน 3 เสียงข้างมากก็ต้องเจรจาประนีประนอมกับเสียงข้างน้อย

 

ศาลรัฐธรรมนูญของโปรตุเกส ประกอบไปด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวน 13 คน โดย 10 คน จะมาจากการเลือกของสภาผู้แทนราษฎร (โปรตุเกสใช้ระบบสภาเดียว ไม่มีวุฒิสภา) หลังจากนั้นก็จะให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 10 คนที่ได้รับการคัดเลือกนั้นเลือกบุคคลเข้ามาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอีก 3 คนที่เหลือ

อย่างไรก็ตาม เพื่อลดทอนดุลพินิจในการเลือกของสภาผู้แทนราษฎร โปรตุเกสจึงใช้วิธีการจัดทำบัญชีรายชื่อ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้นตั้งแต่ 25-50 คนขึ้นไป สามารถรวมตัวกันเพื่อจัดทำบัญชีรายชื่อได้

และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่ละคนสามารถสนับสนุนบัญชีรายชื่อได้เพียงบัญชีเดียวเท่านั้น โดยในการคัดเลือกก็จะให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่ละคนเลือกบุคคลจากบัญชีรายชื่อต่างๆ มา 10 คน หลังจากนั้นก็จะนำคะแนนมารวมกันแล้วจัดลำดับออกมา

บุคคลที่ได้คะแนนสูงสุดลำดับที่ 1 ถึงลำดับที่ 10 ก็จะได้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

วิธีการเช่นนี้ ช่วยให้การเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่ถูกครอบงำโดยพรรคการเมือง

แต่ข้อเสียก็คือ อาจต้องเลือกหลายครั้งจนกว่าจะได้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญครบ 10 คน

ด้วยเหตุนี้ จึงหาทางแก้ไขด้วยการกำหนดว่าในกรณีที่เลือกไปแล้ว 7 รอบ แต่ยังได้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่ครบ ให้ ส.ส. จัดทำบัญชีรายชื่อใหม่ขึ้นมา

 

นอกเหนือจากศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีและโปรตุเกสแล้ว ยังมีอีกหลายประเทศที่ใช้ระบบให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้เลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เช่น ประเทศโปแลนด์ ให้สภาผู้แทนราษฎรเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด 15 คน

ประเทศเปรู ให้สภาผู้แทนราษฎรเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด 7 คน โดยต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3

ในบางประเทศ ใช้วิธีการเลือกโดยให้องค์กรอื่นเป็นผู้จัดทำรายชื่อบุคคลที่สมควรได้รับเลือกเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเข้ามา แล้วให้สภาผู้แทนราษฎรเลือกจากบัญชีรายชื่อเหล่านั้น

เช่น ประเทศอาเซอร์ไบจาน และ ประเทศสโลวีเนีย ซึ่งกำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อเข้ามาแล้วให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เลือก

ส่วน ประเทศโครเอเชีย นั้นเนื่องจากใช้ระบบสองสภา จึงให้วุฒิสภาเป็นผู้เสนอชื่อเข้ามาแล้วให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เลือก

หรือกรณีของ ประเทศมาซิโดเนีย นั้น ก็ให้คณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) เป็นผู้เสนอชื่อเข้ามาแล้วให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เลือก

หรือกรณีของ ประเทศเอสโตเนีย ก็ให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อเข้ามาแล้วให้ประธานศาลสูงสุดเป็นผู้เลือก

หลังจากนั้นก็ส่งรายชื่อที่ประธานศาลสูงสุดเลือกแล้วนั้นไปให้สภาผู้แทนราษฎรเลือกอีกครั้ง

 

กรณีที่น่าสนใจคือ ศาลรัฐธรรมนูญของเบลเยียม เนื่องจากเบลเยียมเป็นประเทศที่มีคนพูด 3 ภาษาอยู่ในประเทศเดียวกัน ได้แก่ ภาษาฝรั่งเศส ภาษาเฟลมิชหรือภาษาเนเธอร์แลนด์ และภาษาเยอรมัน เบลเยียมจึงออกแบบที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับการใช้ภาษา

โดยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวนทั้งสิ้น 12 คนนั้น 6 คน จะมาจากคนที่พูดภาษาฝรั่งเศส

และอีก 6 คน จะมาจากคนที่พูดภาษาเฟลมิชหรือภาษาเนเธอร์แลนด์

ส่วนคนที่พูดภาษาเยอรมันนั้นเนื่องจากมีจำนวนไม่มากจึงไม่ได้นำเข้ามาด้วย

โดยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะเป็นผู้เลือกโดยใช้เสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3

 

กลุ่มที่สอง ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตกลงกันเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญของสหพันธ์สาธารณรัฐรัสเซีย ซึ่งกำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อมา 19 คน แล้วนำไปให้วุฒิสภารับรอง

ศาลรัฐธรรมนูญของเช็ก ก็ให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อมา 15 คน แล้วนำไปให้วุฒิสภาลงมติว่าจะรับรองหรือไม่รับรองรายชื่อดังกล่าว

กรณี ศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา ประกอบไปด้วยผู้พิพากษา 9 คน โดยให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อแล้วนำไปให้วุฒิสภารับรอง

สาเหตุที่ทั้งสามประเทศดังกล่าวกำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อก็เป็นเพราะว่าประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน จึงมีฐานความชอบธรรมในการเสนอชื่อบุคคลเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั่นเอง

 

กลุ่มที่สาม มีกฎหมายกำหนดที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเอาไว้โดยเฉพาะ

ศาลรัฐธรรมนูญกลุ่มนี้จะกำหนดที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเอาไว้โดยเฉพาะ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงไม่ต้องเลือกอีก เช่น ศาลรัฐธรรมนูญของตุรกี ซึ่งมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวน 17 คนนั้น แม้ว่าในทางรูปแบบประธานาธิบดีจะเป็นผู้ลงนามแต่งตั้ง แต่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแต่ละคนจะมีที่มาแตกต่างกันไป ดังนี้

2 คน เป็นผู้พิพากษามาจากศาลฎีกา

2 คน เป็นตุลาการมาจากศาลปกครองสูงสุด

1 คน มาจากศาลทหาร

1 คน มาจากศาลปกครองสูงสุดของทหาร

1 คน มาจากศาลตรวจเงินแผ่นดิน

1 คน มาจากสภาการศึกษาระดับสูง

3 คน มาจากข้าราชการระดับสูง

3 คน มาจากทนายความ

3 คน มาจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เลือกเอง

นอกจากนี้ ยังมีกรณี ศาลรัฐธรรมนูญของแอฟริกาใต้ ซึ่งกำหนดให้คณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) เป็นผู้เสนอชื่อมาจำนวน 3 เท่า แล้วให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดทำความเห็นมาว่าควรจะเลือกใคร หลังจากนั้นก็จะให้ประธานาธิบดีเป็นผู้เลือก

ดังนั้น จะเห็นว่าบทบาทหลักในการเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจึงตกอยู่กับคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.)


กลุ่มที่สี่ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ร่วมกันเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

ตัวอย่างของศาลรัฐธรรมนูญในกลุ่มนี้ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญของอิตาลี ซึ่งกำหนดให้รัฐสภาเลือกมา 5 คน

คณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) เลือกมา 5 คน

และให้ประธานาธิบดีเลือกมาอีก 5 คน

รวมทั้งสิ้นเป็น 15 คน ทั้งนี้ 5 คนที่คณะกรรมการตุลาการเลือกจะต้องเฉลี่ยให้ครบทุกศาลด้วย

กล่าวคือ 3 คน มาจากศาลฎีกา 1 คน มาจากศาลปกครองสูงสุด และอีก 1 คน มาจากศาลตรวจเงินแผ่นดินนั่นเอง ในขณะที่ 5 คน ที่ให้รัฐสภาเป็นผู้เลือกนั้นจะต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ด้วย แต่ถ้ายังเลือกไม่ได้อีกก็ให้ลดลงไปใช้เสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 5

ศาลรัฐธรรมนูญของสเปน กำหนดให้ 4 คน มาจากการเลือกโดยสภาผู้แทนราษฎร โดยใช้เสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 5 และอีก 4 คน มาจากการเลือกโดยวุฒิสภา โดยใช้เสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 5 ส่วนอีก 2 คน มาจากการเลือกโดยรัฐบาลเป็นผู้เลือก และอีก 2 คนสุดท้ายมาจากการเลือกของคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) รวมทั้งสิ้นเป็น 12 คน แต่จะเห็นว่าน้ำหนักในการเลือกจะอยู่ที่ฝ่ายนิติบัญญัติคือสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามากกว่าฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ

ในปี 2007 สเปนแก้ไขกฎหมายเพื่อให้ประชาคมปกครองตนเอง (เช่น แคว้นกาตาลุญญา แคว้นบาสก์ แคว้นกาลีเซีย ฯลฯ) สามารถเสนอชื่อเพื่อให้วุฒิสภาเป็นผู้เลือกได้ ในปัจจุบัน สัดส่วนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 4 คนที่มาจากการเลือกของวุฒิสภานั้น ส่วนใหญ่แล้วก็จะมาจากประชาคมปกครองตนเอง

ศาลรัฐธรรมนูญของออสเตรีย รัฐบาลเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 9 คน และตุลาการสำรอง 3 คน สภาผู้แทนราษฎรเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 3 คน และตุลาการสำรอง 2 คน วุฒิสภาเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 3 คน และตุลาการสำรอง 1 คน

คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ประกอบไปด้วย 9 คน ซึ่งประธานาธิบดีเลือก 3 คน ประธานสภาผู้แทนราษฎรเลือก 3 คน และประธานวุฒิสภาเลือก 3 คน โดยต้องเสนอชื่อให้คณะกรรมาธิการถาวรประจำสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมาธิการถาวรประจำวุฒิสภาพิจารณา

หากคณะกรรมาธิการมีมติไม่เห็นด้วยด้วยเสียง 3 ใน 5 ก็ต้องเสนอชื่อบุคคลเข้ามาใหม่

บทความก่อนหน้านี้วิรัตน์ แสงทองคำ ซีพี-ทีซีซี ว่าด้วย ยุทธศาสตร์ภูมิภาค (3)
บทความถัดไปจรัญ มะลูลีม : เส้นทางความสัมพันธ์ทางสังคม-เศรษฐกิจระหว่างประเทศไทย-มาเลเซีย (1)