บริหารการศึกษา ยุคแม่น้ำห้าสาย

สัปดาห์ก่อน ผมกล่าวถึงแนวคิดจัดการศึกษาเชิงพื้นที่ซึ่งสะท้อนให้เห็นในร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ โดยพิจารณาจากการกำหนดให้มีสมัชชาการศึกษาจังหวัด ทุกจังหวัดที่พร้อม และชี้ว่า ในทางปฏิบัติภาคประชาสังคมหลายจังหวัดดำเนินการมาก่อนแล้ว

แต่ผู้กำหนดนโยบายการศึกษายังไม่รับซื้อแนวคิดนี้

เห็นได้จากคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 10/2559 ปรับโครงสร้างการบริหารราชการ กระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค ยุบเลิกคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา ยุบเลิก อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษา ในระดับจังหวัดให้มีคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน ฟื้นตำแหน่งศึกษาธิการจังหวัด (ศธจ.) ขึ้นมาใหม่ และคำสั่งที่ 11/2559 ให้มีสำนักงานศึกษาธิการภาค (ศธภ.) จำนวนสิบแปดภาค

ที่มา ต้นทางความคิดจนกลายมาเป็นคำสั่งดังกล่าว เป็นผลจากข้อเสนอแนะเพื่อการปฏิรูปของสภาปฏิรูปแห่งชาติ เรื่องการปรับโครงสร้างอำนาจส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ภายใต้แนวทางการบริหารเชิงพื้นที่ ใช้แผนพัฒนาการศึกษาภาค/จังหวัดขับเคลื่อนภารกิจการศึกษาแบบบูรณาการ

ประกอบกับแนวคิดทางการบริหารที่เรียกว่า ซิงเกิลคอมมานด์ บริหารแนวดิ่ง มีศูนย์กลางรองรับสนองนโยบายของฝ่ายบริหารที่จุดเดียว กอปรกับการแย่งชิงอำนาจระหว่างแท่งในวังจันทรเกษมด้วยกันเอง

เกิดกลไกเพื่อคิดตุ๊กตาการจัดโครงสร้างใหม่ คือคณะทำงานทบทวนบทบาทภารกิจและโครงสร้างของกระทรวงศึกษาธิการ ตามคำสั่งที่ สป 1556/2558 ลงวันที่ 30 ตุลาคม 2558 มีปลัดกระทรวงศึกษาธิการ เป็นประธาน ผอ.กลุ่มพัฒนาระบบบริหาร สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ (สป.) สภาการศึกษาแห่งชาติ (สกศ.) สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา (สอศ.) เป็นคณะทำงานและเลขานุการร่วม

องค์ประกอบ ตามโครงสร้างรวม 39 คนล้วนเป็นนักการศึกษา นักบริหารงานบุคคลในภาครัฐล้วนๆ เป็นกลุ่มการศึกษากระแสหลัก ไม่มีนักการศึกษาจากภาคประชาสังคมหรือการศึกษากระแสรองร่วมอยู่ด้วยเลย

ผลผลิตที่ออกแบบมาได้รับการขานรับ เป็นคำสั่งเรื่องการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค 2 ฉบับที่กล่าวมาแล้ว

 

คณะทำงานทบทวนบทบาทฯ เลือกแนวทางฟื้นศึกษาธิการจังหวัดขึ้นมา แทนที่จะเร่งให้เกิดกลไกส่งเสริมการศึกษาแบบมีส่วนร่วมจากภาคประชาสังคม ในรูปของสภาการศึกษาจังหวัดหรือสมัชชาการศึกษาจังหวัดก็ตาม เพื่อเป็นกลไกหนุนเสริมการศึกษาเชิงพื้นที่ แต่ไม่ปรากฏร่องรอยให้เห็นแม้แต่น้อย จนมาถึงคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) จึงนำเอามาบรรจุไว้ในร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่

เหตุเพราะคณะทำงานฯ คิดไม่ถึง ไม่สนใจ ไม่ให้ความสำคัญ มองจากมุมของฝ่ายอำนาจอาจเห็นว่าเป็นการสร้างปัญหามากกว่า หรือเป็นไปได้ยากก็ตาม เลยไม่ได้เอามาคุยกันและเสนอขายให้กับฝ่ายนโยบายในที่สุด

ประเด็นปฏิรูปที่เป็นสาระหลักของคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ 2 คำสั่งแรก ให้มีคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเป็นประธาน ปลัดกระทรวงศึกษาธิการเป็นกรรมการและเลขานุการ

บทบาท ภารกิจหลักของกรรมการ ตั้งแต่ระดับชาติลงไปจนถึงกรรมการศึกษาธิการจังหวัด ศึกษาธิการจังหวัด จึงเน้นไปที่แก้ปัญหาการบริหารบุคคล ขาดธรรมาภิบาลในการแต่งตั้งโยกย้ายครู ผู้บริหารสถานศึกษา เป็นหลัก ยิ่งกว่ามุ่งการบริหารเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อพัฒนาการศึกษา

สะท้อนจากการกำหนดให้มีการแต่งตั้ง อกศจ. เกี่ยวกับการบรรจุ การแต่งตั้ง การโยกย้าย การดำเนินการทางวินัย การกำหนดวิทยฐานะหรือการกำหนดสิทธิประโยชน์ต่างๆ ของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ขึ้นมาเป็นกลไกรองรับงานของ กศจ.

จนต่อมาต้องปรับปรุงเพิ่มเติม และออกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 19/2560 วันที่ 3 เมษายน 2560 ให้ประธานสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย เป็นคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาคเข้าไปด้วย

และให้มีการตั้งอนุกรรมการ กศจ. อย่างน้อยได้แก่ คณะอนุกรรมการบริหารราชการเชิงยุทธศาสตร์ คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการพัฒนาการศึกษา เพื่อให้ กศจ.หันมาเน้นการทำงานเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อพัฒนาการศึกษาให้มากขึ้น

กระนั้นก็ตาม ปัญหาความทับซ้อนของบทบาท หน้าที่ และอำนาจ ระหว่างศึกษาธิการจังหวัดกับผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาคงดำรงอยู่ ซึ่งคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษายังไม่แตะหรือฟันธงในประเด็นนี้ว่าทางออกควรเป็นอย่างไร เก็บเผือกร้อนไว้ให้กับคณะกรรมการนโยบายการศึกษาแห่งชาติ หรือซูเปอร์บอร์ดที่กำลังจะเกิดขึ้นตาม พ.ร.บ.การศึกษาฉบับใหม่เป็นผู้จัดการ

ช่องว่างระหว่างศึกษาธิการจังหวัด กับ ผอ.เขตพื้นที่การศึกษา ยังดำเนินต่อไปในหลายจังหวัด เพราะยังไม่แยกบทบาทชัดเจนในเรื่องการพัฒนากับการบริหารงานบุคคล อำนาจการแต่งตั้ง โยกย้าย

ทั้งๆ ที่ในคำสั่งกำหนดอำนาจหน้าที่ของ กศจ.ไว้ชัดเจน กำหนดยุทธศาสตร์ แนวทางการจัดการศึกษา และการส่งเสริมการจัดการศึกษาทุกระดับและทุกประเภท ประสานและส่งเสริมการบริหารและการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค์กรชุมชน องค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่นที่จัดการศึกษาในรูปแบบที่หลากหลายในจังหวัด และพิจารณาและให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาการศึกษาของจังหวัด

ล่าสุดวันที่ 11 ธันวาคม 2561 คณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการสู่ภูมิภาค (คปภ.) แก้ไขคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 11/2559 ปรับลดสำนักงานศึกษาธิการภาคจาก 18 ภาค เหลือ 6 ภาค

 

ครับ ผมร่ายประวัติศาสตร์การบริหารการศึกษายุคแม่น้ำห้าสาย เชื่อมโยงมาถึงบทบาทของคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา และร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่

ในการประชุมกรรมการอิสระเมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน 2561 หารือเรื่องโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการ ก็ไม่นำปัญหานี้ขึ้นมาพิจารณา ไม่แตะปัญหาเฉพาะหน้าระยะสั้น ปล่อยให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายประจำแก้ไขกันเองต่อไป แต่มุ่งแก้ปัญหาระยะยาว เสนอแนวคิดใหม่ เชิงระบบอีกทางหนึ่ง รายละเอียดเป็นอย่างไรค่อยว่ากันต่อไป

แต่ก่อนไปถึงแนวคิดล่าสุดของ กอปศ. ผมชวนย้อนลึกลงไปอีก ถึงช่วงที่เคยปรากฏแนวทางการบริหารเชิงยุทธศาสตร์ สร้างแผนพัฒนาการศึกษาจังหวัด กลุ่มจังหวัดมาก่อนแล้วแต่ไม่ได้มีการสานต่ออย่างจริงจัง

หากแนวทางบริหารยุทธศาสตร์ได้รับการสานต่อเป็นแนวคิดหลักในการสร้างกลไกเพื่อปฏิรูปโครงสร้างการบริหารของกระทรวงศึกษาธิการ ข้อเสนอ ต้นธารคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ 3 ฉบับอาจจะไม่ออกมาในลักษณะนี้

ทำให้เกิดยักษ์สองตนยังเผชิญหน้ากันอยู่ถึงวันนี้