สมชัย ศรีสุทธิยากร : ว่าด้วยการแบ่งเขตเลือกตั้ง

สมชัย ศรีสุทธิยากร

สําหรับชาวบ้าน คำว่าเขตเลือกตั้ง คงไม่ได้มีความสำคัญอะไรมากมาย เพียงแต่จดจำให้ได้ว่าตัวเองอยู่ในเขตเลือกตั้งใด และมีผู้สมัครจากพรรคการเมืองใดที่ดูเข้าท่าบ้าง

วันเลือกตั้งจะได้ไปกาให้ถูกเบอร์

แต่สำหรับนักการเมือง เขตเลือกตั้ง ดูจะเป็นเรื่องที่มีความหมายยิ่ง

การแพ้-ชนะในการเลือกตั้งส่วนหนึ่งมาจากเขตเลือกตั้ง

คำว่า “พื้นที่ใครพื้นที่มัน” สะท้อนถึงการมีอิทธิพลบารมีของผู้สมัครที่สั่งสมในเขตพื้นที่ดังกล่าว

การมีกิจกรรมทางสังคมที่ต่อเนื่อง งานบวช งานแต่ง ไม่เคยขาด ส่งหรีดไปยังทุกงานศพในพื้นที่

การให้การช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ภายใต้คำขวัญ “ใจถึง พึ่งได้” คือการเตรียมการอย่างต่อเนื่องยาวนานของ “นักเลือกตั้ง” ที่ประสงค์จะได้รับชัยชนะในทางการเมืองในเขตเลือกตั้งที่เป็น “พื้นที่” ของตน

การเปลี่ยนแปลงจำนวน ส.ส.เขต ที่เกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญ 2560 จากเดิมที่มี 375 คน เหลือเพียง 350 คน นั่นแปลว่า จังหวัดหลายจังหวัดที่มีจำนวน ส.ส.เปลี่ยนไป ต้องมีการแบ่งเขตเลือกตั้งกันใหม่

ตัวอย่างเช่น ในอดีต กทม.มี ส.ส.จำนวน 33 คน ในการเลือกตั้งครั้งใหม่ เมื่อคำนวณจำนวน ส.ส.จะเหลือเพียง 30 คน ดังนั้น การขีดลากเส้นแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ในกรุงเทพมหานครต้องเกิดขึ้น

และเป็นที่อยากรู้ของนักการเมืองทุกพรรคทุกฝ่าย ว่าจะเดินหน้ากำหนดผู้สมัครและวางแผนการหาเสียงกันอย่างไรให้ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง

ตัวอย่างในอดีต และข้อวิจารณ์เกี่ยวกับการแบ่งเขตที่ทำให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบในการเลือกตั้งมีมาตลอด

โดยข้อครหามักจะออกมาในทำนองว่าก่อให้เกิดความได้เปรียบต่อฝ่ายรัฐบาลมากกว่า

เช่น การเลือกตั้งของมาเลเซียเมื่อต้นปี 2018 ได้รับการวิจารณ์ว่ามีการแบ่งเขตเพื่อลดทอนเสียงของคนเมือง เพื่อให้ฝ่ายค้านที่มีคะแนนนิยมดีในเขตเมืองเสียเปรียบ เนื่องจากรัฐบาลเชื่อว่าตนเองมีคะแนนนิยมที่ดีกว่าในเขตชนบท

ในสหรัฐอเมริกา กว่าจะมาเป็นรูปแบบที่พอยอมรับกันได้ในปัจจุบัน ลูกเล่นของการแบ่งเขตที่เรียกว่าแตกและรวม (crack and pack) ที่ฝ่ายจัดการเลือกตั้งนำมาใช้เพื่อให้เกิดความได้เปรียบก็เป็นที่กล่าวขานจนเป็นส่วนหนึ่งของประวัติศาสตร์การเลือกตั้งของประเทศนี้

โดย crack หรือทำให้แตกเป็นเสี่ยงๆ สำหรับพื้นที่ที่มีคะแนนเป็นกลุ่มเป็นก้อนของฝ่ายตรงข้าม และ pack จัดรวมคะแนนที่กระจัดกระจายของฝ่ายเราให้กลายเป็นกลุ่มเป็นก้อน เปลี่ยนสถานการณ์จากแพ้เป็นชนะ จากเสียเปรียบเป็นได้เปรียบได้โดยไม่ยาก

พอเขียนแผนที่เขตเลือกตั้งหลังจากแบ่งเขตแบบพิสดาร จึงเห็นรูปร่างหน้าตาของเขตที่ค่อนข้างผิดปกติ จนอยากดูหน้าคนแบ่งว่าใช้เกณฑ์อะไรในการคิด

โดยปกติแล้ว การแบ่งเขตเลือกตั้ง (Electorate) นั้นมีเกณฑ์ที่ต้องพึงพิจารณาในหลายเรื่อง แต่สุดท้ายคงต้องมาจบที่การสร้างความเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัคร ซึ่งเป็นคำตอบที่เป็นข้อยุติได้ยากว่าเป็นธรรมหรือไม่ ดังนั้น สิ่งที่ กกต.ทั่วโลกจะใช้เป็นเกณฑ์ในการแบ่งเขต จึงพอมีข้อสรุปในเชิงหลักการดังนี้

ประการแรก ดูที่จำนวนของประชากร

ประชากรในที่นี้คือประชากรจริงๆ ไม่ใช่ประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งเท่านั้น เพราะผู้แทนราษฎรแม้ว่าจะถูกเลือกโดยคนที่มีสิทธิเลือกตั้ง แต่ก็มีฐานะเป็นตัวแทนของประชาชนทุกคนในเขตเลือกตั้ง

ดังนั้น วิธีการคิดง่ายๆ คือ เอาจำนวนประชาชนทั้งประเทศเป็นตัวตั้ง และเอาจำนวน ส.ส.เป็นตัวหาร

เช่น หากคนไทยมี 65 ล้านคน มี ส.ส.เขต จำนวน 350 เขต ผลการหารจะตกที่ 185,000 คน โดยประมาณ

ดังนั้น เขตเลือกตั้งแต่ละเขตจะพิจารณาจากประชากร 185,000 คนให้เกิดความใกล้เคียงกันให้มากที่สุด

โดยอาจมีการบวกลบแตกต่างกันไม่ควรเกิน 10%

หากแตกต่างกันมากกว่านี้ น่าจะเป็นการแบ่งที่ไม่เหมาะสม ยกเว้นจะมีเหตุผลอื่นมาเป็นคำอธิบาย

ประการที่สอง ดูที่ลักษณะภูมิประเทศ เส้นแบ่งตามธรรมชาติต่างๆ สามารถนำมาใช้ได้โดยง่าย เช่น ลำน้ำ สันเขา ซีกถนน ในเขตเลือกตั้งเดียวกันควรมีลักษณะเป็นพื้นที่ที่ต่อเนื่องติดต่อกัน ไม่ถูกแบ่งกั้นหรือนำเขตเลือกตั้งอื่นมาแทรก ซึ่งหมายความถึงความสะดวกในการเดินทางติดต่อกันของประชาชนในเขตพื้นที่ดังกล่าว

ประการที่สาม เขตการปกครอง เช่น อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน โดยปกติหากเลือกได้ จะไม่ผ่าหมู่บ้าน ให้หมู่บ้านทั้งหมู่บ้านอยู่ในเขตเดียวกัน ไม่ใช่ทางเหนืออยู่ในเขตหนึ่ง ทางใต้อยู่ในเขตหนึ่ง หรือดีกว่านั้นคือ ไม่ผ่าตำบล ไม่ผ่าอำเภอ ถ้าสามารถทำได้

ประการที่สี่ รูปทรงของการแบ่งเขต เรื่องนี้อาจตัดสินยาก แต่รูปทรงที่เป็นกลุ่มก้อนน่าจะดูดีกว่า รูปทรงของเขตที่แบ่งแล้วเป็นเส้นยาว อย่างที่มีหลายคนว่าเป็นเส้นก๋วยเตี๋ยว หรือในอเมริกา การแบ่งเขตที่ไม่เป็นธรรม มีลักษณะโค้งเว้าเข้าไปในบางพื้นที่ หรือแหว่งกลับในบางพื้นที่จนมีรูปร่างคล้ายสัตว์เลื้อยคลาน

จนมีประวัติศาสตร์การเลือกตั้งอเมริกาเรียกว่าการแบ่งเขตในรูปตัวซาลามานเดอร์ (Salamander) แต่ถ้าเป็นบ้านเราอาจเรียกดุเดือดกว่านั้น

ประการที่ห้า การคุ้นชินของประชาชนในการใช้สิทธิ์เลือกตั้ง หากประชาชนเคยชินกับการอยู่ในเขตเลือกตั้งใดมาเป็นเวลานาน หากไม่จำเป็นก็ไม่ควรไปเปลี่ยนแปลงหรือจับเขาโยกย้ายไปในเขตเลือกตั้งอื่น จะทำให้ประชาชนเกิดความสับสน

แต่ในเรื่องนี้ก็เป็นเรื่องยาก เพราะหากจำนวน ส.ส.เปลี่ยน จำนวนเขตก็ต้องเปลี่ยน แต่ต้องพยายามให้กระทบต่อประชาชนน้อยที่สุด

แม้จะมีหลักให้ยึดมากมาย แต่การแบ่งเขตทุกครั้งจะได้รับการร้องจากผู้สมัครหรือพรรคการเมืองว่ามีการแบ่งเขตไม่เหมาะสม เนื่องจากกระทบหรือมีผลต่อฐานคะแนนเสียงของนักการเมือง

ดังนั้น หลักการที่ กกต.ใช้คือ กำหนดให้สำนักงาน กกต.จังหวัด จัดทำรูปแบบการแบ่งเขตเลือกตั้งในจังหวัดเป็น 3 รูปแบบ และให้นำรูปแบบดังกล่าวไปรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในพื้นที่ รวมทั้งจากฝ่ายการเมืองในฐานะที่เป็นผู้มีส่วนได้เสีย

ให้มีการบันทึกความเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียว่ามีเหตุผลในเชิงสนับสนุนและคัดค้านอย่างไร

และให้มีการลงมติเพื่อเลือกรูปแบบ อันดับหนึ่งถึงสาม ส่งมาให้ที่ กกต.กลางเป็นผู้ลงมติเลือกแบบใดแบบหนึ่งในสามแบบ แต่ก็ไม่จำเป็นต้องตรงกับสิ่งที่รับฟังความเห็นมา

จุดแข็งของวิธีการที่ใช้คือ มีทางเลือก และให้มีการรับฟังความคิดเห็น ก่อนนำมาลงมติเลือกใน กกต.กลาง

แต่จุดอ่อนที่มีคือ ศักยภาพในการลงสำรวจในพื้นที่จริง และการรับฟังความเห็นอาจทำพอเป็นพิธีกรรม โดยกะเกณฑ์ประชาชนในจำนวนไม่มากมาออกความเห็น หรืออาจถูกครอบงำจากผู้มีอิทธิพลในพื้นที่

ในขณะเดียวกันพรรคการเมืองก็ยังขาดรากฐานสมาชิกในระดับเขตเลือกตั้งที่จะมาช่วยวิพากษ์วิจารณ์และลงมติเพื่อเลือกแบบที่ฝ่ายตนเสียประโยชน์น้อยที่สุด

ในด้าน กกต.กลาง 5 คน ที่จะเป็นองค์อำนาจในการเห็นชอบกับรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งในสามแบบที่เสนอขึ้นมา คงต้องอาศัยความไว้วางใจกลไกระดับล่างเป็นอย่างยิ่ง

การตั้งคำถามถึงความเหมาะสม การใช้ประสบการณ์ในเชิงพื้นที่ (ซึ่งอาจมีน้อยหรือแทบไม่มีเลย)

การมองให้ออกถึงความได้เปรียบเสียเปรียบหรือไม่เป็นธรรมที่อาจเกิดขึ้นจากการแบ่งเขต จะเป็นตัวช่วยในการกรองสิ่งที่ไม่ถูกต้องออกไปได้ แต่อย่าคาดหวังอะไรให้มาก เพราะ 350 เขต คือเอกสารที่อาจหนาเป็นฟุต เป็นเมตร มีข้อมูลต่างๆ แนบให้อ่านมากมายกว่าที่คน 5 คนจะอ่านได้ในเวลาจำกัด

มีเวลาน้อยนิด ต่อให้เป็นเทพหรือมหาเทพ ก็คงยากที่จะพิจารณาให้ถ้วนถี่

เขตเลือกตั้งที่เหมาะสม เป็นธรรม คงต้องฝากไว้ที่ประชาชนและพรรคการเมือง ช่วยกันให้ความเห็น ช่วยกันทักท้วง เพื่อให้เกิดสิ่งที่ดีที่สุดแก่บ้านเมืองครับ

บทความก่อนหน้านี้ทบ.ยังติดตามคดีปี53 ขอความเป็นธรรม คดีทหารถูกกระทำไม่คืบ ปืนถูกปล้นยังได้คืนไม่ครบ
บทความถัดไป‘เนคเทค’ เผยมีคนจนทั่วไทย 36 ล้าน เชียงใหม่มากสุด-สมุทรสงครามน้อยสุด