สุรชาติ บำรุงสุข : เมื่อข้าราชการเป็นนักยุทธศาสตร์ เมื่อยุทธศาสตร์เป็นของรัฐราชการ

สุรชาติ บำรุงสุข

“ข้าราชการคือ คนที่ตายเมื่ออายุ 30 และเผาเมื่ออายุ 60 ปี”

Frank Lloyd Wright

นักสถาปนิกชาวอเมริกัน

รัฐบาลทหารปัจจุบันดูจะมีความมุ่งมั่นอย่างมากที่จะกำหนดอนาคตของประเทศด้วยการออก “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” เป็นกฎหมายเพื่อบังคับให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในวันหน้าให้ต้องไปเดินไปในทิศทางที่รัฐบาลทหารกำหนดไว้เป็นระยะเวลาถึง 20 ปี

หนึ่งที่เป็นคำถามอย่างมีนัยสำคัญก็คือ ใครคือ “นักยุทธศาสตร์” ของรัฐบาลทหารที่หาญกล้าถึงกับกำหนดสภาวะบังคับทางกฎหมายไว้ถึง 20 ปี

ซึ่งคำตอบที่เริ่มเห็นได้ชัดในมุมหนึ่งก็คือ ยุทธศาสตร์นี้เป็นผลผลิตจากข้าราชการในหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง

จนอาจกล่าวได้ว่า ยุทธศาสตร์นี้คือผลผลิตของความเป็น “การเมืองแบบราชการ” (bureaucratic polity) ในปัจจุบัน และรัฐบาลทหารเชื่อมั่นว่า “ข้าราชการไทย” (ทั้งพลเรือนและทหาร) มีความสามารถในการเป็นนักยุทธศาสตร์

และมีความเชื่อที่สำคัญอีกประการว่า อนาคตของประเทศจะปล่อยไปไว้ในมือของกลุ่มพลังอื่นๆ ไม่ได้

แต่ต้องอยู่กับการออกแบบของ “รัฐราชการ” เท่านั้น

จุดกำเนิดทางทฤษฎี

เราอาจจะนึกไม่ถึงว่า จุดกำเนิดในทางวิชาการของประเด็นเรื่อง “รัฐราชการ” หรือ “การเมืองแบบราชการ” ซึ่งในยุคต่อมาอาจจะเรียกว่า “รัฐอำมาตยาธิปไตย” นั้น มาจากการศึกษาเรื่องการเมืองไทยของเฟรด ริกส์ นักวิชาการอเมริกัน (Fred W. Riggs, Thailand : The Modernization of a Bureaucratic Polity, 1966)

การศึกษาของริกส์ชี้ให้เห็นในเบื้องต้นว่า ความเป็นรัฐราชการของการเมืองไทยคือ สภาวะที่การเมืองอยู่ในมือของชนชั้นนำที่เป็นทั้งผู้นำทหารและผู้นำข้าราชการพลเรือน การต่อสู้และการแข่งขันทางการเมืองจึงเป็นเรื่องของคนเหล่านี้มากกว่าจะเป็นเรื่องของประชาชน หรืออีกนัยหนึ่งการเมืองไทยก็คือ การต่อสู้ระหว่างกลุ่มการเมืองในระบบราชการ (bureaucratic cliques) ที่คุมอำนาจและทรัพยากรไว้ในมือ

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้การกำเนิดและอำนาจในการควบคุมนโยบายของรัฐโดยราชการ เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้กลุ่มราชการทั้งทหารและพลเรือนดำรงสถานะของตนเองไว้ได้

ทฤษฎีของริกส์ชี้ให้เห็นว่า ความเป็นรัฐราชการเช่นนี้ทำให้สามารถดึงเอาทรัพยากรจากสังคม และขณะเดียวกันก็มีอำนาจในการควบคุมสังคม พร้อมกับการมีความเป็นอิสระในการดำเนินกิจกรรมของตนที่สังคมไม่อาจควบคุมได้ ทั้งหมดนี้มีวัตถุประสงค์หลักแต่เพียงประการเดียวก็คือ การดำรงสถานะแห่งอำนาจและรักษาผลประโยชน์ของข้าราชการในระดับสูงที่อยู่ในวงจรแห่งอำนาจ

ริกส์นำเอาระบอบการเมืองไทยมาเป็นตัวแบบของการศึกษา

โดยชี้ให้เห็นว่าระบอบการปกครองของทหารที่เกิดขึ้นจากการโค่นล้มรัฐบาลพลเรือนนั้น เมื่อต้องทำการจัดตั้งรัฐบาลแล้ว ผู้นำทหารไม่สามารถสร้างรัฐทหารที่สมบูรณ์แบบที่จะมีแต่ทหารเท่านั้น หากแต่มีความจำเป็นต้องพึ่งพาระบบราชการพลเรือน

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพึ่งพาชนชั้นนำราชการพลเรือนและกลไกราชการพลเรือน เพื่อจะทำให้ระบอบการปกครองของทหารมีประสิทธิภาพมากขึ้น

และแม้การเมืองไทยจะก้าวสู่ความเป็นประชาธิปไตยเพียงใดก็ตาม แต่ก็จะเห็นได้ว่าองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภายังต้องพึ่งพาบุคลากรจากสายงานราชการ ดังนั้นผู้นำในระบบราชการจึงมีสถานะเป็นชนชั้นนำทางการเมืองในตัวเอง

ลักษณะเช่นนี้ทำให้เกิดข้อสังเกตในหมู่นักวิชาการที่ศึกษาระบบราชการไทยว่า คนเหล่านี้ได้กลายเป็นชนชั้นหนึ่งที่ซ่อนตัวอยู่ในการเมืองไทย หรือมองว่าชนชั้นนำราชการเป็น “ชนชั้นการเมือง” (political class) ที่มีบทบาทอย่างสำคัญของสังคมไทย

หรือบางคนอาจเปรียบเทียบระบบราชการในความเป็นพรรคการเมืองว่า ระบบนี้ก็คือ “พรรคราชการ” ที่ใหญ่ที่สุดและดำรงอยู่อย่างยาวนาน

ระบอบทหาร : ผู้ค้ำจุนรัฐราชการ

แม้ระบบนี้จะถูกวิจารณ์อย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของความล้าหลัง การไม่มีธรรมาภิบาล ความไม่โปร่งใส การเล่นพรรคเล่นพวก การแบ่งกลุ่มและความแตกแยก การแสวงหาประโยชน์ การคอร์รัปชั่น การซื้อตำแหน่ง ตลอดจนถึงความเฉื่อยชาในการทำงานก็ตาม

แต่ความเป็นการเมืองแบบราชการนี้ก็ดำรงอยู่อย่างมั่นคงในการเมืองไทย และแม้จะเผชิญกับความท้าทายจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นเหตุการณ์ในปี 2516 หรือ 2535 ที่ทำให้เห็นถึงการขยายตัวของกลุ่มนักการเมืองอาชีพมากขึ้น พร้อมกับการเข้ามาของกลุ่มนักธุรกิจทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น แต่ไม่ว่าความท้าทายจะเกิดขึ้นเพียงใด ความเป็นรัฐราชการไม่เคยถูกทำลายลงได้

ในอีกด้านหนึ่งรัฐราชการจะ “คืนชีพ” ทุกครั้งที่รัฐประหารประสบความสำเร็จ

เพราะรัฐบาลทหารจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือจากฝ่ายราชการพลเรือนในการสร้างความยอมรับต่อการบริหารประเทศของรัฐบาล

อีกทั้งชนชั้นนำทหารเองก็จำเป็นต้องดึงเอาชนชั้นนำราชการพลเรือนเข้าร่วมเพื่อสร้างภาพให้เกิดความชอบธรรมในการยึดอำนาจ

แม้รัฐประหารจะประสบความสำเร็จจากกลไกของฝ่ายทหาร

แต่การบริหารประเทศจำเป็นต้องอาศัยกลไกของฝ่ายราชการพลเรือน เพราะกองทัพในความเป็นรัฐบาลทหารไม่ใช่ปัจจัยที่จะทำให้เกิดความสำเร็จในการบริหารประเทศได้จริง

เราคงต้องยอมรับความจริงที่ว่า ไม่มีโรงเรียนทหารของประเทศใดถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อการผลิตบุคลากรในการบริหารประเทศ

หากแต่โรงเรียนทหารจัดตั้งขึ้นด้วยวัตถุประสงค์หลักแต่เพียงประการเดียวคือ การผลิต “ทหารอาชีพ” เพื่อเข้าประจำการในกองทัพ

การผลิตเช่นนี้จึงไม่ได้มุ่งหวังที่จะสร้าง “ทหารการเมือง” หรือมุ่งให้บรรดานายทหารระดับสูงเป็น “นักการเมืองในเครื่องแบบ” แต่อย่างใด (politician in uniform เป็นคำที่นักรัฐศาสตร์ตะวันตกเรียกรัฐบาลทหารในประเทศด้อยพัฒนา เพราะนายทหารเหล่านี้มีบทบาทหลักอยู่ในทำเนียบรัฐบาลและในรัฐสภา ไม่ใช่ในกรมกองทหาร)

ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใดที่รัฐประหารจะกลายเป็น “ยาวิเศษ” ที่ปลุกให้รัฐราชการฟื้นตัวกลับสู่การเป็นผู้คุมอำนาจในการบริหารรัฐไทย

และความชัดเจนประการหนึ่งที่เห็นได้ชัดก็คือ คณะรัฐมนตรีจะต้องแต่งเครื่องแบบราชการ… รัฐมนตรีมีขีดอินธนูบนบ่า เพื่อบ่งบอกถึงความเป็นหัวหน้าราชการในสายงานต่างๆ

(แต่ก็เป็นที่น่าสังเกตว่า ไม่มีคณะรัฐมนตรีของประเทศใดในโลกที่ใส่เครื่องแบบราชการ!)

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือรัฐมนตรีเป็นตัวแทนของราชการ ไม่ใช่ตัวแทนของประชาชน

พวกเขาไม่ได้รับฉันทานุมัติในการบริหารประเทศจากการออกเสียงของประชาชน ขณะเดียวกันข้าราชการก็ถูกเข้มงวดกับการแต่งเครื่องแบบเพื่อตอกย้ำถึงอำนาจของความเป็นรัฐราชการไทย และสภาวะเช่นนี้ก็สอดรับอย่างดีกับการกำเนิดและการดำรงอยู่ของรัฐบาลทหาร

หรืออาจมองได้ว่า รัฐราชการก็คืออีกด้านหนึ่งของความเป็นรัฐทหารนั่นเอง

ไตรภาคี : เสนา-ทุน-ราชการ

หากมองภาพกว้างมากกว่าบริบทของการเมืองไทยแล้ว ความเป็นรัฐราชการในตัวแบบของละตินอเมริกาเป็นคำอธิบายที่ดีอีกด้านหนึ่งของไทย

รัฐประหารในภูมิภาคดังกล่าวก่อให้เกิดระบอบเผด็จการในรูปแบบใหม่ที่เรียกว่า “ระบอบราชการอำนาจนิยม” (Bureaucratic Authoritarianism หรือที่เรียกคำย่อว่า BA regime)

หรืออาจจะเรียกในชื่อที่คุ้นเคยแบบไทยว่า “ระบอบอำมาตยาธิปไตย” ซึ่งเป็นการกำเนิดของรัฐราชการชุดใหม่ในละตินอเมริกาในช่วงทศวรรษของ พ.ศ.2503 จนถึงช่วงปี 2523

การจัดตั้งระบอบการปกครองชุดนี้ในภูมิภาคดังกล่าวถูกอ้างว่า ทหารจำเป็นต้องยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนเพื่อปกป้องประเทศจากการคอร์รัปชั่นและนโยบายเศรษฐกิจที่ไม่รับผิดชอบของนักการเมือง

ผู้นำทหารเชื่อว่ารัฐราชการจะเป็นเครื่องมือในการป้องกันการล่มสลายของระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ คำกล่าวอ้างเช่นนี้ทำให้รัฐราชการเป็นสิ่งที่มีความชอบธรรมในตัวเอง และยังทำให้การยึดอำนาจเป็นสิ่งที่ถูกต้องในทางศีลธรรมการเมืองอีกด้วย แต่ความเป็นจริงของรัฐราชการเช่นนี้ก็คือ “รัฐเสนาอำมาตยาธิปไตย” (Military Bureaucratic Authoritarianism) ที่มีกองทัพเป็นแกนกลางของระบอบอำนาจนิยม

และระบอบนี้ถูกใช้เป็นจักรกลของการกวาดล้างฝ่ายตรงข้ามอย่างเป็นระบบ (systematic elimination) ดังเช่นตัวแบบของ “สงครามสกปรก” (The Dirty War) ในอาร์เจนตินา

ระบอบเสนาอำมาตยาธิปไตยดำรงอยู่ด้วยการประกอบกำลังของ 3 กลุ่มหลัก ได้แก่

1) กลุ่มทหารทำหน้าที่ในการควบคุมทางการเมือง

2) กลุ่มราชการทำหน้าที่ในการออกแบบนโยบายของประเทศ

และ 3) กลุ่มนักธุรกิจทำหน้าที่ในการขับเคลื่อนนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ

รัฐราชการชุดนี้จึงไม่ต้องการอาศัยฐานสนับสนุนจากสังคมในแบบเดิม

แต่อยู่ได้ด้วยความแน่นแฟ้นของพันธมิตรสามฝ่าย (ชนชั้นนำทหาร-ชนชั้นนำราชการพลเรือน-ชนชั้นนำธุรกิจ) โดยมีทหารเป็นแกนกลาง และรัฐเช่นนี้มีกลุ่มราชการเป็นกลไกหลักในการกำหนดนโยบายหรือยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศ

กล่าวคือ นโยบายและยุทธศาสตร์ของประเทศจะต้องออกแบบโดย “เทคโนแครต”

ผลที่ตามมาประการสำคัญก็คือ การเป็นพันธมิตรที่แนบแน่นระหว่างทหารกับกลุ่มทุน ทำให้ผลประโยชน์แห่งชาติมีความหมายแฝงถึงผลประโยชน์ของกลุ่มทุน

และทำให้เกิดข้อสังเกตว่า ระบอบการปกครองในรูปแบบนี้ทำให้รัฐถูกครอบงำด้วยนโยบายทางเศรษฐกิจที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ชนชั้นนำของกลุ่มทุน ซึ่งเป็นเพียงคนกลุ่มเล็กๆ ในสังคม อีกทั้งระบอบนี้ยังเป็นผลจากความไม่พอใจของผู้นำทหารและกลุ่มทุนต่อนโยบายแบบประชานิยมของรัฐบาลเลือกตั้งอีกด้วย

ระบอบนี้ในอีกด้านหนึ่งอยู่ได้ด้วยการปราบปราม (ข่มขู่ อุ้มฆ่า ลักพา)

ปัญหาจึงไม่ใช่เพราะการขาดความชอบธรรมของตัวระบอบที่เกิดจากใช้กำลังกับผู้เห็นต่างเท่านั้น

หากแต่ผลจากความขัดแย้งกับคนในวงกว้างของสังคม

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกแบบนโยบายเศรษฐกิจที่สนองตอบต่อผลประโยชน์ของกลุ่มทุนเป็นด้านหลัก ได้กลายเป็นปัจจัยสำคัญที่คนส่วนใหญ่ไม่ตอบรับกับการคงอยู่ของระบอบนี้

และถึงที่สุดแล้วตัวแบบรัฐราชการคือการปกครองของคนกลุ่มน้อยที่มีอำนาจ และมีนโยบายที่เอื้อต่อผลประโยชน์ของกลุ่มเหล่านี้ จนเป็นข้อสังเกตในละตินอเมริกาว่า กองทัพไม่ได้แทรกแซงการเมืองด้วยเหตุผลของความรักชาติ แต่ด้วยเหตุของการรักษาอำนาจและผลประโยชน์ของผู้นำทหารระดับสูง

และสภาพเช่นนี้เป็นปัจจัยที่เอื้อโดยตรงต่อการขยายบทบาทและอำนาจของชนชั้นนำราชการ

และเปิดโอกาสให้คนเหล่านี้เป็นผู้กำหนดยุทธศาสตร์ของประเทศ ซึ่งก็คือกระบวนการสร้าง “ยุทธศาสตร์ของรัฐราชการ” นั่นเอง

ยุทธศาสตร์รัฐราชการไทย

จากตัวแบบของรัฐเสนาอำมาตยาธิปไตยในละตินอเมริกา ทำให้เกิดมุมมองเปรียบเทียบถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประหารกับการก่อตัวของรัฐราชการใหม่ในไทย

ระบอบพันธมิตรที่เข้มแข็งระหว่างชนชั้นนำทหาร ชนชั้นนำธุรกิจ ชนชั้นนำราชการพลเรือนเป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดเจนหลังรัฐประหาร 2557 และยังเห็นถึงบทบาทของกลุ่มราชการในการเป็นผู้กำหนดยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งก็คือการแปลงให้ข้าราชการไทยเป็นนักยุทธศาสตร์ เพื่อการควบคุมทิศทางของประเทศในระยะยาว และยังเป็นหนทางของการคงความเป็นรัฐราชการไว้ต่อไป

ผลจากการนี้ทำให้ยุทธศาสตร์ฉบับที่ผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาในเชิงสาระอย่างมาก

เช่น ยุทธศาสตร์นี้ไม่สามารถรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงในเวทีสากลได้ ขณะเดียวกันการนิยามทิศทางยุทธศาสตร์ดูจะพร่ามัว และไม่ชัดเจนว่าไทยจะบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการนั้นได้อย่างไร

ฉะนั้น หากเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองขึ้น “ยุทธศาสตร์ฉบับราชการไทย” อาจจะจบลงด้วยชะตากรรมเดียวกับระบอบอำนาจนิยมในละตินอเมริกา ที่เมื่อระบอบทหารล้มลงแล้ว ยุทธศาสตร์ของรัฐราชการก็ถึงจุดสิ้นสุดลงด้วย เพราะเป็นยุทธศาสตร์ที่เอื้อประโยชน์แก่คนกลุ่มเล็กๆ

ในความเป็นจริงแล้ว ยุทธศาสตร์รัฐราชการไทยไม่เพียงแต่สะท้อนถึงความล้าสมัยเท่านั้น

หากแต่ยังเป็นข้อกำหนดที่ไม่เอื้อให้ประเทศเดินไปสู่อนาคตได้จริง และยุทธศาสตร์นี้ไม่ได้เป็นอะไรมากไปกว่า “เอกสารราชการเย็บเล่ม” ที่รัฐสภาของรัฐบาลทหารบังคับใช้เป็นกฎหมาย แต่เราคงลืมไม่ได้ว่า ยุทธศาสตร์ต้องการความยืดหยุ่นในการปรับตัว… ยุทธศาสตร์ที่ปรับไม่ได้ก็คือความล้มเหลวทางยุทธศาสตร์ในตัวเอง

และนี่คือสิ่งที่ประเทศไทยกำลังเผชิญจากยุทธศาสตร์นี้!

บทความก่อนหน้านี้“เพื่อไทย”ส่งตัวแทนถกกกต. หาความชัดเจนปมคำสั่งคลายล็อก คาด เห็นชื่อ-กกบห.พรรคชุดใหม่สิ้นเดือน ต.ค.
บทความถัดไปป.ป.ส.ชงคสช.ใช้ม.44 ประกาศใช้ “กัญชา” ทดลองรักษาคน ได้ทันที