สุรชาติ บำรุงสุข : จากโอบามา… สู่ทรัมป์ – ยุทธศาสตร์ใหม่ต่อเอเชีย

สุรชาติ บำรุงสุข

“เราไม่มีทางทางรู้เลยว่า มรดกของนโยบายต่างประเทศของประธานาธิบดี [สหรัฐ] คืออะไร จนกว่าพวกเขาจะหมดวาระออกไปจากการทำงาน”

John Ford

การปรับยุทธศาสตร์เดิมของสหรัฐอเมริกาต่อภูมิภาคเอเชียจากเอเชีย-แปซิฟิกเป็นยุทธศาสตร์ใหม่ที่เป็น “อินโด-แปซิฟิก” ในยุคของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ นั้น ต้องถือว่าเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่จะมีส่วนต่อการกำหนดภูมิทัศน์ใหม่ของเอเชียในอนาคต

และการปรับเช่นนี้ต้องถือว่าเป็นประเด็นใหม่ที่สำคัญของการเมืองเอเชีย ที่ประเทศในภูมิภาคจะต้องนำมาพิจารณาเป็น “ปัจจัยนำเข้า” ในกระบวนการยุทธศาสตร์ที่เกิดขึ้นของแต่ละรัฐ

การละเลยต่อยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐอาจจะส่งผลให้ยุทธศาสตร์ชาติที่ถูกสร้างขึ้น กลายเป็น “ความล้าสมัย” ทันที เพราะไม่สอดรับกับสภาวะแวดล้อมภายนอกของโลก

แต่การจะทำความเข้าใจกับยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐอาจจะต้องย้อนกลับไปพิจารณาถึงยุทธศาสตร์เก่าของประธานาธิบดีโอบามา เพื่อให้เห็นภาพที่เป็นดังรอยต่อของยุทธศาสตร์

และเพื่อมองให้เห็นถึงปัจจัยที่เป็นแรงกดดันที่ทำให้ทำเนียบขาวต้องผลักดันยุทธศาสตร์ใหม่ออกมา

ยุทธศาสตร์สหรัฐยุคสงครามเย็น

เป็นที่รับรู้โดยทั่วไปว่า นโยบายของสหรัฐนับจากยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือยุคสงครามเย็น วางอยู่กับจุดศูนย์กลางของปัญหาความขัดแย้งในยุโรปมาโดยตลอด อาจเป็นเพราะศูนย์กลางความขัดแย้งในประวัติศาสตร์ของสงครามโลกทั้งสองครั้งเกิดขึ้นในยุโรป

แม้ต่อมานโยบายนี้ในช่วงกลางของยุคสงครามเย็นจะขยายครอบคลุมตะวันออกกลาง แต่ในความเป็นจริง สหรัฐไม่สามารถทอดทิ้งเอเชียไปได้ จากสงครามเกาหลีสู่สงครามเวียดนาม ตอกย้ำถึงบทบาทของสหรัฐในสงครามถึงสองครั้งในเอเชีย

แนวคิดในการรับมือกับสงครามของสหรัฐจึงปรากฏในรูปของยุทธศาสตร์สงคราม ดังเป็นข้อถกเถียงที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์ 2 1/2” หรือ “ยุทธศาสตร์ 1 1/2”

กล่าวคือ สหรัฐจะวางยุทธศาสตร์ในการทำ 2 สงครามใหญ่ (หมายถึงสงครามในยุโรปและในเอเชีย) และ 1 สงครามเล็ก (สงครามในเอเชีย) หรือจะทำ 1 สงครามใหญ่ (สงครามในยุโรป) และ 1 สงครามเล็ก (สงครามในเอเชีย)

แนวคิดเช่นนี้บ่งบอกอย่างชัดเจนว่าสหรัฐไม่สามารถทอดทิ้งเอเชียไปได้ แม้น้ำหนักในนโยบายทางยุทธศาสตร์จะถูกวางไว้กับสถานการณ์ความมั่นคงในยุโรปก็ตาม

ซึ่งปัจจัยสำคัญส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการเผชิญหน้าของยุคสงครามเย็นนั้น อยู่ในยุทธบริเวณของยุโรปและการเผชิญหน้าเช่นนี้มี “สงครามนิวเคลียร์” เป็นเดิมพัน

ผลจากเงื่อนไขของสถานการณ์สงครามเย็นเช่นนี้ทำให้ยุทธศาสตร์ของสหรัฐจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับยุทธบริเวณของยุโรปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เพราะหากความขัดแย้งทางทหารเกิดขึ้นย่อมมีโอกาสที่จะขยายตัวไปสู่การเป็นสภาวะของสงครามนิวเคลียร์ได้

การยับยั้งสงครามนิวเคลียร์ที่วางอยู่บนทฤษฎีของ “การป้องปราม” (Deterrence Theory) และเป็นความหวังอย่างยิ่งว่า กลไกการป้องปรามจะไม่ล้มเหลวเพื่อที่สงครามนิวเคลียร์จะไม่เกิดขึ้นในยุทธบริเวณของยุโรป

เพราะกลไกนี้จะเป็นเครื่องมือหลักที่จะช่วยยับยั้งการตัดสินใจที่จะเปิด “การโจมตีก่อน” (first strike) ด้วยอาวุธนิวเคลียร์

แต่ในที่สุดเมื่อสงครามเย็นจบในช่วงปลายปี 1989 ต่อต้นปี 1990 สถานการณ์การเผชิญหน้าในแบบของยุคสงครามเย็นที่มีอาวุนิวเคลียร์เป็นเครื่องมือหลักในยุทธศาสตร์ทหารถึงจุดสิ้นสุดลง

พร้อมกับการแตกสลายของสหภาพโซเวียตรัสเซีย

ยุคแห่งการแข่งขันของสองอภิมหาอำนาจของโลกถึงจุดยุติ พร้อมกับการสิ้นสุดของโลกแบบ “สองขั้ว” และก้าวสู่โลกแบบ “ขั้วเดียว” ที่มีสหรัฐเป็นมหาอำนาจเดี่ยว

ยุทธศาสตร์สหรัฐยุคหลังสงครามเย็น

การสิ้นสุดของสงครามเย็นที่มาพร้อมกับการล่มสลายของลัทธิคอมมิวนิสต์ทำให้เกิดคำถามโดยตรงต่อการกำหนดยุทธศาสตร์ของสหรัฐ โลกจากปลายศตวรรษที่ 20 ต่อเนื่องเข้าสู่ต้นศตวรรษที่ 21 เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก

ปรากฏการณ์สำคัญในการเมืองโลกในบริบทของรัฐมหาอำนาจ ได้แก่ การเติบใหญ่ของจีน การฟื้นตัวของรัสเซีย

สิ่งที่เกิดขึ้นเช่นนี้ส่งสัญญาณว่าโลกแบบขั้วเดียวที่มีสหรัฐเป็นมหาอำนาจหลักกำลังเปลี่ยนแปลงไป

จีนและรัสเซียกำลังก้าวสู่ความเป็นมหาอำนาจของโลกในศตวรรษที่ 21

และการก้าวขึ้นสู่เวทีโลกของจีนในครั้งนี้ยังสะท้อนให้เห็นถึงการเติบโตของ “รัฐมหาอำนาจใหม่”

อันทำให้นักทฤษฎีบางส่วนมองว่าโลกกำลังกลับสู่ยุคแห่งการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจเก่า (สหรัฐ) และมหาอำนาจใหม่ (จีน) เช่นที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในการเมืองโลก

แต่ก็มีความคาดหวังว่าการแข่งขันเช่นนี้ในปัจจุบันจะไม่ย้อนรอยประวัติศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 ที่จบลงด้วยสงครามโลกทั้งสองครั้ง

ดังนั้น ในยุคของประธานาธิบดีคลินตันและบุชจึงเริ่มเห็นถึงความพยายามในการปรับยุทธศาสตร์ของสหรัฐ พร้อมกับสัญญาณที่ต้องการลดพันธะทางยุทธศาสตร์ของสหรัฐบางประการกับยุโรปลง

และขณะเดียวกันก็ต้องการแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญกับเอเชียมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการนำเอาระบบอาวุธสมรรถนะสูงเข้าประจำการในญี่ปุ่นและในกวม

การขยายขีดความสามารถของท่าเรือที่สิงคโปร์ให้รองรับการเทียบท่าของเรือบรรทุกเครื่องบินสหรัฐได้

และการกระชับความสัมพันธ์แบบทวิภาคีกับญี่ปุ่นและฟิลิปปินส์

ตัวอย่างที่ชัดเจนได้แก่ ในสมัยของประธานาธิบดีบุชได้เพิ่มกำลังเรือบรรทุกเครื่องบินให้กองทัพเรือที่ 7 ที่รับผิดชอบยุทธบริเวณเอเชีย-แปซิฟิกอีก 1 ลำ

และประกาศว่าในปี 2005 กำลังเรือดำน้ำของสหรัฐร้อยละ 60 จะอยู่ในเอเชีย

ขณะเดียวงบประมาณของกองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิก (PACOM) ก็เพิ่มมากขึ้น แม้ส่วนหนึ่งจะเป็นผลมาจากปัญหาสงครามในอิรักและในอัฟกานิสถานก็ตาม

การปรับยุทธศาสตร์ของสหรัฐจากยุโรปสู่เอเชียนี้ จีนมองด้วยความกังวลว่า สหรัฐกำลังกลับสู่ยุทธศาสตร์ของยุคสงครามเย็น ที่ดำเนินนโยบายแบบ “ปิดล้อมจีน” (Containment Policy)

ผู้นำจีนมองว่า สหรัฐต้องการมีจีนที่อ่อนแอและแตกแยก เพื่อที่จะทำให้สหรัฐเป็นมหาอำนาจหลักของเอเชียแต่เพียงฝ่ายเดียวโดยไม่มีจีนเป็นคู่แข่ง

แต่สำหรับผู้นำสหรัฐแล้ว การเติบใหญ่ของจีนเป็นปัญหาสองด้านในนโยบายของสหรัฐคือ มีทั้งมิติของการแข่งขันและการร่วมมือ

ซึ่งสองมิตินี้มีประเด็นหลักที่เกี่ยวข้องอย่างมีนัยสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ-การค้า-การลงทุน ความมั่นคง และสิทธิมนุษยชน

ยุทธศาสตร์สหรัฐยุคต้นศตวรรษที่ 21

ปรากฏการณ์ของการเมืองโลกในต้นศตวรรษที่ 21 ก็คือ เราเห็นการแข่งขันระหว่างสหรัฐกับจีนในมิติต่างๆ มากขึ้น

และเริ่มตอกย้ำถึงบทบาทของรัฐมหาอำนาจใหม่ในเอเชีย โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีน จีนกลายเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจที่สำคัญทั้งกับสหรัฐและญี่ปุ่นในเอเชีย และขณะเดียวกันก็เห็นถึงการขยายบทบาททั้งทางการเมืองและการทหาร ซึ่งเห็นได้ชัดจากปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ ที่มีทั้งการขยายกำลังรบและการสร้างเกาะเพื่อใช้เป็นที่วางกำลังทหาร จนกลายเป็นหนึ่งในปัญหาความขัดแย้งที่สำคัญในเอเชีย

ดังนั้น ในยุคของประธานาธิบดีโอบามาจึงมีความพยายามที่จะแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญทางยุทธศาสตร์กับเอเชียมากขึ้น

อีกทั้งรัฐมนตรีต่างประเทศคือ นางคลินตันก็ให้ความสนใจอย่างมากกับเอเชียอย่างมาก

ดังทัศนะที่ปรากฏในบทความเรื่อง “สหรัฐในศตวรรษแปซิฟิก” (America”s Pacific Century) [ตีพิมพ์ในวารสาร Foreign Policy, พฤศจิกายน 2011]

บทความนี้เน้นถึงความสำคัญของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกในมิติต่างๆ และการพัฒนาของภูมิภาคนี้มีความสำคัญโดยตรงต่อผลประโยชน์ของสหรัฐ

อีกทั้งความเป็น “ตลาดเปิด” ของเอเชียจะมีส่วนอย่างมากต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของสหรัฐทั้งในเรื่องของการค้าและการลงทุน และจะยังให้เกิดการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของสหรัฐอีกด้วย

แม้จะมีปัญหาด้านความมั่นคงไม่ว่าจะเป็นเสรีภาพของการเดินเรือในทะเลจีนใต้ การแพร่กระจายของอาวุธนิวเคลียร์บนคาบสมุทรเกาหลี และความโปร่งใสของกิจกรรมทางทหารของบรรดารัฐในภูมิภาค

บทความนี้ทำให้สำนวน “แกนเอเชีย” (Asia Pivot) [หมายถึงเอเชียเป็นหมุดหมายสำคัญในนโยบาย]

และคำว่า “สมดุลใหม่ในเอเชีย” (Rebalancing Asia) กลายเป็นคำที่ถูกนำมาใช้มากขึ้นในเวทีโลก

ในที่สุดคำเหล่านี้ได้กลายเป็นแนวคิดสำคัญทางยุทธศาสตร์ของสหรัฐต่อภูมิภาคเอเชียในสมัยของประธานาธิบดีโอบามา

และเป็นสัญญาณทางการเมืองของทำเนียบขาวที่ให้ความสำคัญกับเอเชีย

จนโอบามาถึงกับเรียกตนเองว่า “ประธานาธิบดีแปซิฟิกคนแรก” (The first Pacific president)

ตลอดรวมถึงการเข้าร่วมการประชุมสูงสุดของผู้นำสูงสุดของเอเชีย (The East Asia Summit) และการผลักดันข้อเสนอในการจัดตั้งหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจในแปซิฟิก (The Trans-Pacific Partnership)

นโยบายเช่นนี้กลายเป็นคำถามสำคัญว่า สหรัฐจะลดบทบาทในยุโรปและในตะวันออกกลางลงจริงหรือไม่

แต่ในความเป็นจริงแล้ว สหรัฐในช่วงเวลาดังกล่าวไม่สามารถลดบทบาทในตะวันออกกลางได้จริง

ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจาก “อาหรับสปริง” สงครามกลางเมืองในซีเรีย โครงการนิวเคลียร์ของอิหร่าน สงครามในอิรักและในอัฟกานิสถาน และการต่อต้านการก่อการร้ายไม่ว่าจะเป็นการต่อสู้กับกลุ่มทาลิบัน กลุ่มอัลกออิดะห์ กลุ่มรัฐอิสลาม

ปัญหาเหล่านี้ทำให้สหรัฐไม่อาจผันตัวออกมาจากปัญหาความมั่นคงในตะวันออกกลางได้อย่างที่ทำเนียบขาวคาดหวังไว้

แม้จะติดอยู่กับสถานการณ์ในตะวันออกกลาง

แต่ประธานาธิบดีโอบามาก็แสดงความชัดเจนด้วยการจัดวางกำลังรบทางทะเล โดยร้อยละ 60 ของกำลังทางเรือของสหรัฐจะอยู่ในเอเชีย-แปซิฟิก

ทำให้กองทัพเรือที่ 7 มีกำลังหลักเพิ่มขึ้นจากเดิม ได้แก่ เพิ่มเรือบรรทุกเครื่องบิน 1 ลำ เรือพิฆาต 7 ลำ เรือรบชายฝั่ง (littoral combat ships) 10 ลำ เรือดำน้ำ 2 ลำ และอากาศยานลาดตระเวนทางทะเลแบบ อีพี-3 จำนวนหนึ่ง

แต่ในอีกด้านหนึ่งสหรัฐก็ถูกจำกัดอย่างมากจากปัญหางบประมาณ อันเป็นปัจจัยสำคัญอีกประการที่ทำให้นโยบายของโอบามาในเอเชียไม่ประสบความสำเร็จ

ยุทธศาสตร์ใหม่ของทรัมป์

ดังได้กล่าวแล้วว่าผู้นำจีนก็มองทิศทางเช่นนี้ด้วยความไม่ไว้ใจ ประธานาธิบดีหูจิ่นเทาของจีน กล่าวว่า สหรัฐสร้างความเข้มแข็งด้วยการวางกำลังรบในเอเชีย-แปซิฟิก การมีระบบพันธมิตรทางทหารกับญี่ปุ่น การมีความร่วมมือทางยุทธศาสตร์กับอินเดีย การปรับปรุงความสัมพันธ์กับเวียดนาม การดึงปากีสถาน การจัดตั้งรัฐบาลนิยมอเมริกาในอัฟกานิสถาน การขายอาวุธให้ไต้หวัน เป็นต้น และมองว่า สหรัฐกำลังขยายพื้นที่ส่วนหน้าและกดดันจีนจากทั้งทางตะวันออก ตะวันตก และทางใต้ คำกล่าวเช่นนี้สะท้อนถึงมุมมองที่เชื่อว่า สหรัฐกำลังหันกลับไปสู่นโยบายของยุคสงครามเย็นด้วยการปิดล้อมจีนอีกครั้ง

แต่จีนในต้นศตวรรษที่ 21 ก็เติบโตอย่างมาก จนเกิดข้อสงสัยว่า “ยุทธศาสตร์ปิดล้อม” แบบเดิมจะใช้ได้ผลจริงเพียงใด โดยเฉพาะในยุคนี้สหรัฐไม่ได้มีทรัพยากรมากเช่นเดิม

ประกอบกับจีนเองก็ขยายตัวผ่านโครงการ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” (OBOR) จนโครงการเหล่านี้เป็นเสมือนการ “ฝ่าวงล้อม” ของจีนออกสู่โลกภายนอก

และมองไม่เห็นว่าสหรัฐจะดำเนินการตอบโต้ได้จริงเพียงใด

U.S. President Donald Trump sits next to North Korea’s leader Kim Jong Un before their bilateral meeting at the Capella Hotel on Sentosa island in Singapore June 12, 2018. REUTERS/Jonathan Ernst

ประกอบกับชาติพันธมิตรและมิตรประเทศของสหรัฐในเอเชียก็อาจจะหวังผลตอบแทนจากการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนด้วย และในอีกด้านหนึ่งนโยบายนี้กลับถูกวิจารณ์ว่าเป็นสิ่งที่ทำให้เกิดความตึงเครียดในความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับจีนมากขึ้น และเป็นนโยบายที่ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะสหรัฐถอยออกจากยุโรปและตะวันออกกลางไม่ได้ และขีดความสามารถในการปิดล้อมจีน ก็มีความจำกัดในตัวเอง

ดังนั้น เมื่อทรัมป์ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี เขามองว่านโยบายของโอบามาไม่ประสบความสำเร็จ

จึงพยายามผลักดันยุทธศาสตร์ใหม่ที่ขยายพื้นที่ในทางภูมิรัฐศาสตร์จากเอเชีย-แปซิฟิกเป็น “อินโด-แปซิฟิก”

และสร้างระบบพันธมิตรแบบ “จตุรมิตร” ระหว่าง สหรัฐ ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น และ อินเดีย

เพื่อเป็นแกนในการถ่วงดุลกับการเติบโตของจีน และในอีกด้านหนึ่งก็เปิด “สงครามการค้า” กับจีนที่ใช้การตั้งกำแพงภาษีเป็นเครื่องมือหลัก

จนเสมือนกับสหรัฐกำลังวางยุทธศาสตร์ในสองแนวรบ

แนวรบหนึ่งคือการต่อสู้ผ่านสงครามการค้า

ส่วนอีกแนวรบหนึ่งสู้ด้วยนโยบายการเมือง (ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก) ซึ่งก็ไม่มีความชัดเจนถึงการจัดสรรทรัพยากร และนโยบายที่เป็นรูปธรรมในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์นี้

หากพิจารณาจากมุมมองการแข่งขันของสองมหาอำนาจใหญ่แล้ว การกำหนดยุทธศาสตร์ใหม่ของทรัมป์ในครั้งนี้อาจกล่าวได้ว่าเป็นส่วนต่อขยายของนโยบายโอบามาในการดำรงบทบาทของสหรัฐให้มีความเข้มแข็งในสภาวะที่เผชิญกับการเติบใหญ่ของจีน

ยุทธศาสตร์ชุดนี้จึงมีนัยสำคัญอย่างยิ่งกับการกำหนดระเบียบระหว่างประเทศใหม่ของเอเชีย!