“เราไม่มีทางทางรู้เลยว่า มรดกของนโยบายต่างประเทศของประธานาธิบดี [สหรัฐ] คืออะไร จนกว่าพวกเขาจะหมดวาระออกไปจากการทำงาน”

John Ford

การปรับยุทธศาสตร์เดิมของสหรัฐอเมริกาต่อภูมิภาคเอเชียจากเอเชีย-แปซิฟิกเป็นยุทธศาสตร์ใหม่ที่เป็น “อินโด-แปซิฟิก” ในยุคของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ นั้น ต้องถือว่าเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่จะมีส่วนต่อการกำหนดภูมิทัศน์ใหม่ของเอเชียในอนาคต

และการปรับเช่นนี้ต้องถือว่าเป็นประเด็นใหม่ที่สำคัญของการเมืองเอเชีย ที่ประเทศในภูมิภาคจะต้องนำมาพิจารณาเป็น “ปัจจัยนำเข้า” ในกระบวนการยุทธศาสตร์ที่เกิดขึ้นของแต่ละรัฐ

การละเลยต่อยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐอาจจะส่งผลให้ยุทธศาสตร์ชาติที่ถูกสร้างขึ้น กลายเป็น “ความล้าสมัย” ทันที เพราะไม่สอดรับกับสภาวะแวดล้อมภายนอกของโลก

แต่การจะทำความเข้าใจกับยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐอาจจะต้องย้อนกลับไปพิจารณาถึงยุทธศาสตร์เก่าของประธานาธิบดีโอบามา เพื่อให้เห็นภาพที่เป็นดังรอยต่อของยุทธศาสตร์

และเพื่อมองให้เห็นถึงปัจจัยที่เป็นแรงกดดันที่ทำให้ทำเนียบขาวต้องผลักดันยุทธศาสตร์ใหม่ออกมา

ยุทธศาสตร์สหรัฐยุคสงครามเย็น

เป็นที่รับรู้โดยทั่วไปว่า นโยบายของสหรัฐนับจากยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือยุคสงครามเย็น วางอยู่กับจุดศูนย์กลางของปัญหาความขัดแย้งในยุโรปมาโดยตลอด อาจเป็นเพราะศูนย์กลางความขัดแย้งในประวัติศาสตร์ของสงครามโลกทั้งสองครั้งเกิดขึ้นในยุโรป

แม้ต่อมานโยบายนี้ในช่วงกลางของยุคสงครามเย็นจะขยายครอบคลุมตะวันออกกลาง แต่ในความเป็นจริง สหรัฐไม่สามารถทอดทิ้งเอเชียไปได้ จากสงครามเกาหลีสู่สงครามเวียดนาม ตอกย้ำถึงบทบาทของสหรัฐในสงครามถึงสองครั้งในเอเชีย

แนวคิดในการรับมือกับสงครามของสหรัฐจึงปรากฏในรูปของยุทธศาสตร์สงคราม ดังเป็นข้อถกเถียงที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์ 2 1/2” หรือ “ยุทธศาสตร์ 1 1/2”

กล่าวคือ สหรัฐจะวางยุทธศาสตร์ในการทำ 2 สงครามใหญ่ (หมายถึงสงครามในยุโรปและในเอเชีย) และ 1 สงครามเล็ก (สงครามในเอเชีย) หรือจะทำ 1 สงครามใหญ่ (สงครามในยุโรป) และ 1 สงครามเล็ก (สงครามในเอเชีย)

แนวคิดเช่นนี้บ่งบอกอย่างชัดเจนว่าสหรัฐไม่สามารถทอดทิ้งเอเชียไปได้ แม้น้ำหนักในนโยบายทางยุทธศาสตร์จะถูกวางไว้กับสถานการณ์ความมั่นคงในยุโรปก็ตาม

ซึ่งปัจจัยสำคัญส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการเผชิญหน้าของยุคสงครามเย็นนั้น อยู่ในยุทธบริเวณของยุโรปและการเผชิญหน้าเช่นนี้มี “สงครามนิวเคลียร์” เป็นเดิมพัน

ผลจากเงื่อนไขของสถานการณ์สงครามเย็นเช่นนี้ทำให้ยุทธศาสตร์ของสหรัฐจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับยุทธบริเวณของยุโรปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เพราะหากความขัดแย้งทางทหารเกิดขึ้นย่อมมีโอกาสที่จะขยายตัวไปสู่การเป็นสภาวะของสงครามนิวเคลียร์ได้

การยับยั้งสงครามนิวเคลียร์ที่วางอยู่บนทฤษฎีของ “การป้องปราม” (Deterrence Theory) และเป็นความหวังอย่างยิ่งว่า กลไกการป้องปรามจะไม่ล้มเหลวเพื่อที่สงครามนิวเคลียร์จะไม่เกิดขึ้นในยุทธบริเวณของยุโรป

เพราะกลไกนี้จะเป็นเครื่องมือหลักที่จะช่วยยับยั้งการตัดสินใจที่จะเปิด “การโจมตีก่อน” (first strike) ด้วยอาวุธนิวเคลียร์

แต่ในที่สุดเมื่อสงครามเย็นจบในช่วงปลายปี 1989 ต่อต้นปี 1990 สถานการณ์การเผชิญหน้าในแบบของยุคสงครามเย็นที่มีอาวุนิวเคลียร์เป็นเครื่องมือหลักในยุทธศาสตร์ทหารถึงจุดสิ้นสุดลง

พร้อมกับการแตกสลายของสหภาพโซเวียตรัสเซีย

ยุคแห่งการแข่งขันของสองอภิมหาอำนาจของโลกถึงจุดยุติ พร้อมกับการสิ้นสุดของโลกแบบ “สองขั้ว” และก้าวสู่โลกแบบ “ขั้วเดียว” ที่มีสหรัฐเป็นมหาอำนาจเดี่ยว

ยุทธศาสตร์สหรัฐยุคหลังสงครามเย็น

การสิ้นสุดของสงครามเย็นที่มาพร้อมกับการล่มสลายของลัทธิคอมมิวนิสต์ทำให้เกิดคำถามโดยตรงต่อการกำหนดยุทธศาสตร์ของสหรัฐ โลกจากปลายศตวรรษที่ 20 ต่อเนื่องเข้าสู่ต้นศตวรรษที่ 21 เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก

ปรากฏการณ์สำคัญในการเมืองโลกในบริบทของรัฐมหาอำนาจ ได้แก่ การเติบใหญ่ของจีน การฟื้นตัวของรัสเซีย

สิ่งที่เกิดขึ้นเช่นนี้ส่งสัญญาณว่าโลกแบบขั้วเดียวที่มีสหรัฐเป็นมหาอำนาจหลักกำลังเปลี่ยนแปลงไป

จีนและรัสเซียกำลังก้าวสู่ความเป็นมหาอำนาจของโลกในศตวรรษที่ 21

และการก้าวขึ้นสู่เวทีโลกของจีนในครั้งนี้ยังสะท้อนให้เห็นถึงการเติบโตของ “รัฐมหาอำนาจใหม่”

อันทำให้นักทฤษฎีบางส่วนมองว่าโลกกำลังกลับสู่ยุคแห่งการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจเก่า (สหรัฐ) และมหาอำนาจใหม่ (จีน) เช่นที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในการเมืองโลก

แต่ก็มีความคาดหวังว่าการแข่งขันเช่นนี้ในปัจจุบันจะไม่ย้อนรอยประวัติศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 ที่จบลงด้วยสงครามโลกทั้งสองครั้ง

ดังนั้น ในยุคของประธานาธิบดีคลินตันและบุชจึงเริ่มเห็นถึงความพยายามในการปรับยุทธศาสตร์ของสหรัฐ พร้อมกับสัญญาณที่ต้องการลดพันธะทางยุทธศาสตร์ของสหรัฐบางประการกับยุโรปลง

และขณะเดียวกันก็ต้องการแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญกับเอเชียมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการนำเอาระบบอาวุธสมรรถนะสูงเข้าประจำการในญี่ปุ่นและในกวม

การขยายขีดความสามารถของท่าเรือที่สิงคโปร์ให้รองรับการเทียบท่าของเรือบรรทุกเครื่องบินสหรัฐได้

และการกระชับความสัมพันธ์แบบทวิภาคีกับญี่ปุ่นและฟิลิปปินส์

ตัวอย่างที่ชัดเจนได้แก่ ในสมัยของประธานาธิบดีบุชได้เพิ่มกำลังเรือบรรทุกเครื่องบินให้กองทัพเรือที่ 7 ที่รับผิดชอบยุทธบริเวณเอเชีย-แปซิฟิกอีก 1 ลำ

และประกาศว่าในปี 2005 กำลังเรือดำน้ำของสหรัฐร้อยละ 60 จะอยู่ในเอเชีย

ขณะเดียวงบประมาณของกองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิก (PACOM) ก็เพิ่มมากขึ้น แม้ส่วนหนึ่งจะเป็นผลมาจากปัญหาสงครามในอิรักและในอัฟกานิสถานก็ตาม

การปรับยุทธศาสตร์ของสหรัฐจากยุโรปสู่เอเชียนี้ จีนมองด้วยความกังวลว่า สหรัฐกำลังกลับสู่ยุทธศาสตร์ของยุคสงครามเย็น ที่ดำเนินนโยบายแบบ “ปิดล้อมจีน” (Containment Policy)

ผู้นำจีนมองว่า สหรัฐต้องการมีจีนที่อ่อนแอและแตกแยก เพื่อที่จะทำให้สหรัฐเป็นมหาอำนาจหลักของเอเชียแต่เพียงฝ่ายเดียวโดยไม่มีจีนเป็นคู่แข่ง

แต่สำหรับผู้นำสหรัฐแล้ว การเติบใหญ่ของจีนเป็นปัญหาสองด้านในนโยบายของสหรัฐคือ มีทั้งมิติของการแข่งขันและการร่วมมือ

ซึ่งสองมิตินี้มีประเด็นหลักที่เกี่ยวข้องอย่างมีนัยสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ-การค้า-การลงทุน ความมั่นคง และสิทธิมนุษยชน

ยุทธศาสตร์สหรัฐยุคต้นศตวรรษที่ 21

ปรากฏการณ์ของการเมืองโลกในต้นศตวรรษที่ 21 ก็คือ เราเห็นการแข่งขันระหว่างสหรัฐกับจีนในมิติต่างๆ มากขึ้น

และเริ่มตอกย้ำถึงบทบาทของรัฐมหาอำนาจใหม่ในเอเชีย โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีน จีนกลายเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจที่สำคัญทั้งกับสหรัฐและญี่ปุ่นในเอเชีย และขณะเดียวกันก็เห็นถึงการขยายบทบาททั้งทางการเมืองและการทหาร ซึ่งเห็นได้ชัดจากปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ ที่มีทั้งการขยายกำลังรบและการสร้างเกาะเพื่อใช้เป็นที่วางกำลังทหาร จนกลายเป็นหนึ่งในปัญหาความขัดแย้งที่สำคัญในเอเชีย

ดังนั้น ในยุคของประธานาธิบดีโอบามาจึงมีความพยายามที่จะแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญทางยุทธศาสตร์กับเอเชียมากขึ้น

อีกทั้งรัฐมนตรีต่างประเทศคือ นางคลินตันก็ให้ความสนใจอย่างมากกับเอเชียอย่างมาก

ดังทัศนะที่ปรากฏในบทความเรื่อง “สหรัฐในศตวรรษแปซิฟิก” (America”s Pacific Century) [ตีพิมพ์ในวารสาร Foreign Policy, พฤศจิกายน 2011]

บทความนี้เน้นถึงความสำคัญของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกในมิติต่างๆ และการพัฒนาของภูมิภาคนี้มีความสำคัญโดยตรงต่อผลประโยชน์ของสหรัฐ

อีกทั้งความเป็น “ตลาดเปิด” ของเอเชียจะมีส่วนอย่างมากต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของสหรัฐทั้งในเรื่องของการค้าและการลงทุน และจะยังให้เกิดการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของสหรัฐอีกด้วย

แม้จะมีปัญหาด้านความมั่นคงไม่ว่าจะเป็นเสรีภาพของการเดินเรือในทะเลจีนใต้ การแพร่กระจายของอาวุธนิวเคลียร์บนคาบสมุทรเกาหลี และความโปร่งใสของกิจกรรมทางทหารของบรรดารัฐในภูมิภาค

บทความนี้ทำให้สำนวน “แกนเอเชีย” (Asia Pivot) [หมายถึงเอเชียเป็นหมุดหมายสำคัญในนโยบาย]

และคำว่า “สมดุลใหม่ในเอเชีย” (Rebalancing Asia) กลายเป็นคำที่ถูกนำมาใช้มากขึ้นในเวทีโลก

ในที่สุดคำเหล่านี้ได้กลายเป็นแนวคิดสำคัญทางยุทธศาสตร์ของสหรัฐต่อภูมิภาคเอเชียในสมัยของประธานาธิบดีโอบามา

และเป็นสัญญาณทางการเมืองของทำเนียบขาวที่ให้ความสำคัญกับเอเชีย

จนโอบามาถึงกับเรียกตนเองว่า “ประธานาธิบดีแปซิฟิกคนแรก” (The first Pacific president)

ตลอดรวมถึงการเข้าร่วมการประชุมสูงสุดของผู้นำสูงสุดของเอเชีย (The East Asia Summit) และการผลักดันข้อเสนอในการจัดตั้งหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจในแปซิฟิก (The Trans-Pacific Partnership)

นโยบายเช่นนี้กลายเป็นคำถามสำคัญว่า สหรัฐจะลดบทบาทในยุโรปและในตะวันออกกลางลงจริงหรือไม่

แต่ในความเป็นจริงแล้ว สหรัฐในช่วงเวลาดังกล่าวไม่สามารถลดบทบาทในตะวันออกกลางได้จริง

ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจาก “อาหรับสปริง” สงครามกลางเมืองในซีเรีย โครงการนิวเคลียร์ของอิหร่าน สงครามในอิรักและในอัฟกานิสถาน และการต่อต้านการก่อการร้ายไม่ว่าจะเป็นการต่อสู้กับกลุ่มทาลิบัน กลุ่มอัลกออิดะห์ กลุ่มรัฐอิสลาม

ปัญหาเหล่านี้ทำให้สหรัฐไม่อาจผันตัวออกมาจากปัญหาความมั่นคงในตะวันออกกลางได้อย่างที่ทำเนียบขาวคาดหวังไว้

แม้จะติดอยู่กับสถานการณ์ในตะวันออกกลาง

แต่ประธานาธิบดีโอบามาก็แสดงความชัดเจนด้วยการจัดวางกำลังรบทางทะเล โดยร้อยละ 60 ของกำลังทางเรือของสหรัฐจะอยู่ในเอเชีย-แปซิฟิก

ทำให้กองทัพเรือที่ 7 มีกำลังหลักเพิ่มขึ้นจากเดิม ได้แก่ เพิ่มเรือบรรทุกเครื่องบิน 1 ลำ เรือพิฆาต 7 ลำ เรือรบชายฝั่ง (littoral combat ships) 10 ลำ เรือดำน้ำ 2 ลำ และอากาศยานลาดตระเวนทางทะเลแบบ อีพี-3 จำนวนหนึ่ง

แต่ในอีกด้านหนึ่งสหรัฐก็ถูกจำกัดอย่างมากจากปัญหางบประมาณ อันเป็นปัจจัยสำคัญอีกประการที่ทำให้นโยบายของโอบามาในเอเชียไม่ประสบความสำเร็จ

ยุทธศาสตร์ใหม่ของทรัมป์

ดังได้กล่าวแล้วว่าผู้นำจีนก็มองทิศทางเช่นนี้ด้วยความไม่ไว้ใจ ประธานาธิบดีหูจิ่นเทาของจีน กล่าวว่า สหรัฐสร้างความเข้มแข็งด้วยการวางกำลังรบในเอเชีย-แปซิฟิก การมีระบบพันธมิตรทางทหารกับญี่ปุ่น การมีความร่วมมือทางยุทธศาสตร์กับอินเดีย การปรับปรุงความสัมพันธ์กับเวียดนาม การดึงปากีสถาน การจัดตั้งรัฐบาลนิยมอเมริกาในอัฟกานิสถาน การขายอาวุธให้ไต้หวัน เป็นต้น และมองว่า สหรัฐกำลังขยายพื้นที่ส่วนหน้าและกดดันจีนจากทั้งทางตะวันออก ตะวันตก และทางใต้ คำกล่าวเช่นนี้สะท้อนถึงมุมมองที่เชื่อว่า สหรัฐกำลังหันกลับไปสู่นโยบายของยุคสงครามเย็นด้วยการปิดล้อมจีนอีกครั้ง

แต่จีนในต้นศตวรรษที่ 21 ก็เติบโตอย่างมาก จนเกิดข้อสงสัยว่า “ยุทธศาสตร์ปิดล้อม” แบบเดิมจะใช้ได้ผลจริงเพียงใด โดยเฉพาะในยุคนี้สหรัฐไม่ได้มีทรัพยากรมากเช่นเดิม

ประกอบกับจีนเองก็ขยายตัวผ่านโครงการ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” (OBOR) จนโครงการเหล่านี้เป็นเสมือนการ “ฝ่าวงล้อม” ของจีนออกสู่โลกภายนอก

และมองไม่เห็นว่าสหรัฐจะดำเนินการตอบโต้ได้จริงเพียงใด

ประกอบกับชาติพันธมิตรและมิตรประเทศของสหรัฐในเอเชียก็อาจจะหวังผลตอบแทนจากการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนด้วย และในอีกด้านหนึ่งนโยบายนี้กลับถูกวิจารณ์ว่าเป็นสิ่งที่ทำให้เกิดความตึงเครียดในความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับจีนมากขึ้น และเป็นนโยบายที่ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะสหรัฐถอยออกจากยุโรปและตะวันออกกลางไม่ได้ และขีดความสามารถในการปิดล้อมจีน ก็มีความจำกัดในตัวเอง

ดังนั้น เมื่อทรัมป์ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี เขามองว่านโยบายของโอบามาไม่ประสบความสำเร็จ

จึงพยายามผลักดันยุทธศาสตร์ใหม่ที่ขยายพื้นที่ในทางภูมิรัฐศาสตร์จากเอเชีย-แปซิฟิกเป็น “อินโด-แปซิฟิก”

และสร้างระบบพันธมิตรแบบ “จตุรมิตร” ระหว่าง สหรัฐ ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น และ อินเดีย

เพื่อเป็นแกนในการถ่วงดุลกับการเติบโตของจีน และในอีกด้านหนึ่งก็เปิด “สงครามการค้า” กับจีนที่ใช้การตั้งกำแพงภาษีเป็นเครื่องมือหลัก

จนเสมือนกับสหรัฐกำลังวางยุทธศาสตร์ในสองแนวรบ

แนวรบหนึ่งคือการต่อสู้ผ่านสงครามการค้า

ส่วนอีกแนวรบหนึ่งสู้ด้วยนโยบายการเมือง (ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก) ซึ่งก็ไม่มีความชัดเจนถึงการจัดสรรทรัพยากร และนโยบายที่เป็นรูปธรรมในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์นี้

หากพิจารณาจากมุมมองการแข่งขันของสองมหาอำนาจใหญ่แล้ว การกำหนดยุทธศาสตร์ใหม่ของทรัมป์ในครั้งนี้อาจกล่าวได้ว่าเป็นส่วนต่อขยายของนโยบายโอบามาในการดำรงบทบาทของสหรัฐให้มีความเข้มแข็งในสภาวะที่เผชิญกับการเติบใหญ่ของจีน

ยุทธศาสตร์ชุดนี้จึงมีนัยสำคัญอย่างยิ่งกับการกำหนดระเบียบระหว่างประเทศใหม่ของเอเชีย!