วิกฤติศตวรรษที่21 : ระบบประธานาธิบดีและหนทางประชาธิปไตยของตุรกี

อนุช อาภาภิรม

วิกฤติประชาธิปไตย (17)

ระบบประธานาธิบดีชี้ขาดอยู่ที่คะแนนเสียงชาวตุรกี

การปกครองระบบประธานาธิบดี ที่เรเจพ แอร์โดอาน และพรรคความยุติธรรมและการพัฒนา (พรรคเอเคพี) พยายามผลักดันให้เกิดขึ้นมากว่าสิบปีที่ครองอำนาจนั้น ถูกต่อต้านอย่างรุนแรงจากกลุ่มอำนาจเดิม มีกองทัพผู้ถือว่าสืบทอดลัทธิเคมาลเป็นแกน

ตลอดจนมหาอำนาจตะวันตกที่เห็นว่าระบบแอร์โดอานต้องการสร้างฐานอำนาจที่เข้มแข็งของแอร์โดอานและพวก ไม่ยอมโอนอ่อนต่อนโยบายของตะวันตก

ความพยายามนี้ได้ก้าวเดินไปอย่างโลดโผน ชวนติดตาม มีการอธิบายการเกิดขึ้นของระบบประธานาธิบดีในตุรกีไปต่างๆ เช่นบ้างว่าเรื่องทั้งหมดเป็นไปได้เพราะการใช้ศิลปะ (เป็นการมองด้านดี) หรือเล่ห์เหลี่ยม (มองด้านร้าย) ทางการเมืองการปกครองของแอร์โดอานและพรรคเอเคพี ในด้านดีเห็นว่าเป็นการรักษาและพัฒนาระบอบประชาธิปไตยของตุรกี ในด้านร้ายกลับเห็นว่าเป็นการทำลายระบอบประชาธิปไตย รวบอำนาจไว้ในมือคนคนเดียว และให้สมญาแอร์โดอานว่าเป็น “สุลต่านในศตวรรษที่ 21”

พิจารณาจากแขกต่างประเทศที่เข้าร่วมงานพิธีสาบานตนรับตำแหน่งประธานาธิบดีของแอร์โดอาน ในเดือนกรกฎาคม 2018 เกือบทั้งหมดมาจากภูมิภาคที่ตุรกีมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดหรืออยู่ในดินแดนออตโตมันเก่า ในบริเวณคาบสมุทรบอลข่าน เทือกเขาคอเคซัส เอเชียกลาง ตะวันออกกลาง

ที่คึกคักเป็นพิเศษ คือในบริเวณคาบสมุทรบอลข่าน ปรากฎว่าประเทศบอสเนีย บัลแกเรีย โคโซโว มาซิโดเนีย มอลโดวาและเซอร์เบียส่งประธานาธิบดีมาร่วมงาน

แอลเบเนียเป็นประเทศเดียวที่ส่งนายกรัฐมนตรีมา รัสเซียที่ได้ฟื้นความสัมพันธ์กับตุรกีส่งเมดเวเดฟนายกรัฐมนตรีมา สะท้อนว่า ตุรกีและแอร์โดอานเป็นอำนาจของภูมิภาคอย่างปฏิเสธได้ยาก ส่วนแขกจากยุโรปและมหาอำนาจตะวันตก กลับไม่โดดเด่นอะไร ทั้งที่ตุรกีเป็นสมาชิกขององค์การนาโต้ เยอรมนีส่งนายแกร์ฮาร์ด ชโรเดอร์ อดีตนายกรัฐมนตรีมา สะท้อนถึงความสัมพันธ์ที่จืดจาง

ไม่ว่าจะอธิบายหรือมีท่าทีอย่างไร สิ่งที่ชัดเจนคือระบบประธานาธิบดีในตุรกีเกิดขึ้นได้ชี้ขาดด้วยคะแนนเสียงของชาวตุรกีเอง เพราะว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญในตุรกีนั้น มักหนีไม่พ้นที่จะต้องนำไปลงประชามติให้ประชาชนทั้งประเทศตัดสิน

ขณะนั้นพรรคเอเคพีมีที่นั่งในสภาไม่พอแม้แต่จะนำรัฐธรรมนูญที่แก้ไขแล้วไปให้ลงประชามติ ต้องอาศัยเสียงสนับสนุนจากพรรคขบวนการผู้รักชาติ (พรรคเอ็มเอชพี) ที่มีแนวคิดชาตินิยม จึงทำได้ ส่วนผู้นำพรรคขบวนการผู้รักชาติเห็นว่า ตั้งแต่แอร์โดอานชนะการเลือกตั้งประธานาธิบดีในระบบรัฐสภาแบบเดิมที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำการบริหาร แต่ในทางปฏิบัติแอร์โดอานก็ควบคุมการบริหารทั้งหมด เหมือนอยู่ในระบบประธานาธิบดีอยู่แล้ว

เมื่อนายกรัฐมนตรีขณะนั้นคือนายอาเหม็ด ดาวูโตกลู ขัดแย้งกับแอร์โดอาน ก็ต้องลาออกจากหัวหน้าพรรคเอเคพี และนายกรัฐมนตรี

เปิดให้แอร์โดอานเลือกผู้อื่นขึ้นมาแทน การเข้าร่วมเป็นพันธมิตรผลักดันการแก้ไขรัฐธรรมนูญไปสู่ระบบประธานาธิบดีจึงไม่ได้เป็นเรื่องเสี่ยงอะไร

ชาวตุรกีกับระบบประธานาธิบดี

ประชาชนตุรกีถูกโจมตีจากข่าวสาร 2 ขั้ว

ขั้วหนึ่งกล่าวยกย่องระบอบแอร์โดอานว่าดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจให้เติบโตก้าวหน้า ตุรกีกลับมายิ่งใหญ่ ประชาชนมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ชีวิตมีคุณค่าและเป้าหมาย รู้สึกว่าเสียงของตนได้รับการรับฟังมากยิ่งกว่าในระบอบปกครองเก่าที่ทหารเป็นใหญ่

อีกขั้วหนึ่งโจมตีว่าระบอบแอร์โดอานเป็นพวกเคร่งจารีต ต้องฟื้นการปกครองแบบใช้กฎหมายอิสลาม หรือสร้างประเทศให้เป็นแบบจักรวรรดิเหมือนสมัยอดีต ไม่เป็นเสรีประชาธิปไตย

ต้องการรวบอำนาจอยู่ในมือของคนคนเดียวคือแอร์โดอาน ใช้อำนาจเพื่อผลประโยชน์ของตน ซึ่งเป็นการเสี่ยงต่ออนาคตของประเทศเป็นอันมาก

Turkish president Recep Tayyip Erdogan delivers a speech at the Presidential Complex in Ankara, on January 17, 2017. / AFP PHOTO / ADEM ALTAN

ข่าวสารทั้งสองขั้วนี้ ต่างก็มีหลักฐานยืนยันความเชื่อของตนเอง ประชาชนชาวตุรกีก็มีประสบการณ์ตรงจากเหตุการณ์ที่มีสิ่งแปลกใหม่ทุกวัน สถานการณ์แบบนี้ชวนให้รู้สึกว่าสับสน จับต้นชนปลายไม่ติด

แต่ประชาชนทั่วไปนั้น (ไม่ว่าในประเทศใด) ไม่สับสน โดยจะมีปีกหนึ่งที่เห็นดีกับระบอบแอร์โดอาน ก็เชื่อมั่นอยู่เช่นนั้น

อีกปีกหนึ่งปฏิเสธระบอบแอร์โดอาน ไม่ว่าทำดีอย่างไรก็เห็นว่าทุจริตคดโกง ที่เหลือซึ่งมีไม่มากอยู่กลางๆ เปลี่ยนข้างไปมาได้ตามเหตุการณ์และประสบการณ์

ท่ามกลางข่าวสารสองขั้วนี้ ในที่สุดก็ถึงวันตัดสินใจในการลงประชามติวันที่ 16 เมษายน 2017 ว่าจะยอมรับรัฐธรรมนูญใหม่ที่เปลี่ยนการปกครองประเทศไปสู่ระบบสาธารณรัฐหรือไม่ หมู่ประชาชนมีการโต้เถียงกันอย่างดุเดือด

จากจุดยืน ประสบการณ์ ท่าที ความหวังและผลประโยชน์ ไม่ใช่จากจุดทางวิชาการหรือหลักการว่า ระบบรัฐสภากับระบบประธานาธิบดีมีผลดีผลเสียอะไรและอย่างไรต่อประเทศ

การโต้เถียงทางวิชาการและหลักการล้วนๆ ย่อมจืดชืดและไม่ดุเดือด ผลปรากฏว่า คะแนนเสียงยอมรับเกือบร้อยละ 52 นับว่าค่อนข้างสูสีกัน บางคนวิเคราะห์ว่าสะท้อนความแตกแยกทางความคิดแนวทางนโยบายของชาวตุรกีเอง การตัดสินสำคัญต่อเนื่องมาคือการเลือกตั้งประธานาธิบดี และการเลือกตั้งทั่วไปในระบบใหม่เป็นครั้งแรกในวันที่ 24 มิถุนายน 2018 ตามกำหนดเดิมนั้นจะเลือกตั้งกันในเดือนพฤศจิกายน 2019 แต่รัฐบาลชิงความได้เปรียบ ประกาศร่นมาวันเวลาดังกล่าว

ผลการเลือกตั้งประธานาธิบดีปรากฏว่าแอร์โดอานแห่งพรรคเอเคพีชนะเด็ดขาดตั้งแต่ในการเลือกตั้งครั้งแรก ได้รับคะแนนเสียงกว่าร้อยละ 52 ผิดความคาดหวังของฝ่ายค้าน ที่คิดว่าจะมีการตัดคะแนนระหว่างผู้สมัครจำนวนมาก จนกระทั่งแอร์โดอานได้รับคะแนนไม่ถึงร้อยละ 50 ต้องเลือกตั้งรอบที่สองซึ่งฝ่ายค้านสามารถรวมตัวกันเทคะแนนให้ตัวแทนกลุ่มตน และสามารถชนะในการแข่งขันนี้ได้

สำหรับการเลือกตั้งทั่วไปนั้น พรรคเอเคพีที่เป็นพันธมิตรกับพรรคขบวนการผู้รักชาติได้คะแนนเสียงข้างมาก เด็ดขาด สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ (ลำพังพรรคเอเคพีได้ที่นั่งไม่ถึงครึ่ง เพียง 295 จากทั้งหมด 600 ที่นั่ง พรรคเอ็มเอชพีได้ 49 ที่นั่ง)

ผลการลงประชามติและการเลือกตั้งทั่วไป สะท้อนจุดยืน ประสบการณ์ และความหวังของประชาชนตุรกีอยู่หลายประการด้วยกัน

ในประการแรก เสียงข้างมากของประชาชนตุรกี กลัวการรัฐประหารของกองทัพ มากกว่ากลัวระบอบแอร์โดอานหรือเผด็จการพลเรือน รัฐธรรมนูญใหม่ปิดประตูตายสำหรับการเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง และก่อการรัฐประหารของทหารอย่างที่เคยกระทำมา

ตั้งแต่ปี 1960 กองทัพได้ล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง 4 ครั้ง จับนักการเมืองขึ้นศาลทหาร สั่งจำคุก กระทั่งประหารชีวิตนายกรัฐมนตรี

ตามรัฐธรรมนูญใหม่ จะเป็นครั้งแรกที่กองทัพจะถูกไต่สวนโดย “สภาควบคุมดูแลแห่งรัฐ” ที่เป็นพลเรือน เหมือนกับฝ่ายบริหารอื่น ศาลทหารให้ใช้เฉพาะเพื่อรักษาวินัยในหมู่ทหารเท่านั้น อำนาจอื่นของศาลเหล่านี้ ให้ย้ายไปอยู่ศาลพลเรือนทั้งหมด

ผู้พิพากษาศาลทหาร 2 คนที่จะไปเป็นตัวแทนนั่งในศาลรัฐธรรมนูญถูกตัดออก องค์คณะศาลรัฐธรรมนูญเหลือเพียง 15 คน

โดย 3 คนเลือกจากรัฐสภา อีก 12 คนเลือกโดยประธานาธิบดี (ซึ่งก่อนหน้าการเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรง ตำแหน่งนี้เกือบทุกคนมาจากกองทัพหรือเส้นสายจากกองทัพ) และห้ามประกาศกฎอัยการศึก ที่เป็นเครื่องให้กองทัพขึ้นมาใช้อำนาจปกครอง

ประการต่อมา ประชาชนตุรกีจำนวนไม่น้อยหวั่นเกรง “ตุลาการภิวัตน์” ด้วยเช่นเดียวกัน และต้องการระบบตุลาการที่โปร่งใส ตรวจสอบได้มากขึ้น ตามรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดหลักการว่า ระบบตุลาการนอกจากต้องเป็นอิสระเหมือนข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญเดิมแล้ว ยังเพิ่มเติมอีกว่าต้อง “เป็นธรรม” ไม่ลำเอียง ซึ่งในทางปฏิบัติทำได้ยาก เพราะอำนาจรัฐย่อมลำเอียงเสมอ แต่ก็สามารถใช้เป็นหลักการในการตรวจสอบความโปร่งใสของระบบตุลาการได้

ที่ตามมาคือมีการปรับโครงสร้าง “สภาผู้พิพากษาและอัยการ” ที่มีหน้าที่สร้างวินัยในระบบกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญใหม่ ลดองค์คณะลงจาก 22 เหลือ 13 คน และให้ตัวแทนจากกระทรวงยุติธรรมมีที่นั่งถาวรในองค์คณะนี้ด้วย องค์คณะประกอบด้วยรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม ปลัดกระทรวงยุติธรรม ผู้ที่ได้รับเลือกจากสภา 7 คน และประธานาธิบดีเลือกอีก 4 คน จากผู้สมัครเข้าชิงตำแหน่ง

ประการสุดท้าย ชาวตุรกีต้องการรัฐบาลที่เข้มแข็ง คล่องตัว มีประสิทธิภาพ กล่าวให้เฉพาะก็คือต้องการให้แอร์โดอานและพรรคเอเคพีได้บริหารประเทศต่อตามรัฐธรรมนูญใหม่ ยกเลิกตำแหน่งและสถาบันนายกรัฐมนตรี อำนาจบริหารที่เคยแบ่งกันระหว่างนายกรัฐมนตรีที่เป็นหัวหน้ารัฐบาล กับประธานาธิบดีที่เป็นประมุขรัฐ ซึ่งเกิดความขัดแย้งระหว่างกันได้ง่าย

ได้เปลี่ยนมารวมศูนย์อยู่ที่ประธานาธิบดี

ประธานาธิบดีจึงเป็นประมุขรัฐ ประมุขฝ่ายบริหารและหัวหน้าพรรคการเมืองพร้อมกันไป ทำเนียบประธานาธิบดีเข้ามาแทนที่สำนักนายกรัฐมนตรี

ประธานาธิบดีเป็นผู้เลือกรองประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรี ซึ่งจะมีจำนวนลดลงตามคำกล่าวของแอร์โดอานว่าจะมีรัฐมนตรีเพียง 16 คน

รัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจเหลือเพียง 3 คน ผู้เป็นผู้แทนราษฎรจะมาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีไม่ได้

เป็นการแยกฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันชัดเจน

ประธานาธิบดีตั้งรัฐมนตรีจากคนนอกได้ ตั้งรองประธานาธิบดีได้ตามความจำเป็น ประธานาธิบดีสามารถประกาศภาวะฉุกเฉินในพื้นที่หนึ่งพื้นที่ใดหรือทั่วประเทศ คราวละไม่นานเกิน 6 เดือน ทั้งนี้ ต้องประกาศในข่าวรัฐกิจ และได้รับความเห็นชอบจากสภา และเป็นผู้ร่างกฎหมายงบประมาณ (เดิมเป็นอำนาจของรัฐสภา) รัฐสภาไม่สามารถเสนอญัตติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรีเหมือนเดิม แต่สามารถติดตามตรวจสอบการทำงานได้โดยผ่านการไต่สวน การอภิปรายทั่วไป และตั้งกระทู้ซักถาม ซึ่งจะต้องตอบภายใน 15 วัน รัฐสภายังมีอำนาจฟ้องร้องขับประธานาธิบดีออกจากตำแหน่งได้ ซึ่งต้องใช้คะแนนเสียงเริ่มต้นอย่างน้อยครึ่งหนึ่ง

นอกจากนี้ ยังมีเทคนิคบางประการที่น่าเป็นที่ถูกใจต่อผู้คนทั้งหลาย ได้แก่

ข้อแรก การผูกการเลือกตั้งประธานาธิบดีกับการเลือกตั้งทั่วไปไว้ในวันเดียวกัน ทั้งประธานาธิบดีและผู้แทนฯ ต่างมีวาระ 5 ปี การเลือกตั้งวันเดียวกันนี้ทำให้สามารถตัดสินใจทั้งหมดได้ในครั้งเดียว ไม่ต้องเลือกตั้งทั่วไปบ่อย เกิดความสิ้นเปลืองและทะเลาะกันไม่รู้จบ

ข้อต่อมา คือการเพิ่มจำนวนสมาชิกรัฐสภาจาก 550 คน เป็น 600 คน และลดอายุผู้มีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้ง จาก 25 ปี เหลือ 18 ปี เปิดโอกาสให้แก่ผู้คนและเยาวชนให้เข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองได้มากขึ้น เพราะประชากรตุรกียังขยายตัวและมีเยาวภาพ

ข้อท้าย ก็คือเทคนิคการคานอำนาจที่กล่าวได้ว่าเป็นลักษณะเฉพาะของตุรกี

เช่น แม้ประธานาธิบดีสามารถออกคำสั่งในทางบริหารซึ่งใช้บังคับเหมือนกฎหมาย แต่ก็ต้องไม่เป็นประเด็นเดียวกับที่มีกฎหมายบังคับใช้อยู่แล้ว

และหากรัฐสภาออกกฎหมายในประเด็นเดียวกัน ก็ให้ถือกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภามีอำนาจบังคับใช้ ประธานาธิบดีจึงมีอำนาจจำกัด

หากพรรคฝ่ายค้านมีเสียงข้างมาก หรือประธานาธิบดีมีอำนาจยุบสภา แต่ก็เป็นการยุบตัวเองให้ต้องพ้นวาระไปด้วยพร้อมกัน

เพราะต้องจัดการเลือกตั้งทั่วไปและการเลือกตั้งประธานาธิบดีในวันเดียวกัน นอกจากนี้ เสียงในสภาเกิน 360 เสียง ก็จะสามารถมีมติให้จัดเลือกตั้งใหม่ได้ ซึ่งก็จะทำให้ประธานาธิบดีพ้นวาระไปด้วย

แม้จะมีการเปิดตัวตุรกีใหม่อย่างน่าตื่นเต้น แต่ย่างก้าวของประเทศและระบอบประชาธิปไตยในตุรกีท่ามกลางความไม่แน่นอนและความเสี่ยง ก็มีการท้าทายและการคุกคามอยู่มาก

ฉบับต่อไปจะกล่าวถึงหนทางประชาธิปไตยของตุรกีจะไปทางไหน

บทความก่อนหน้านี้แซะมาแซะกลับ ยิ่งลักษณ์โพสต์ไอจีนี่ไง “ปูของแท้ค่ะ”
บทความถัดไปเศรษฐีอดีตชายไร้บ้าน ‘อันเดรส พิร่า’ นำทีมเปิดเวทีทอล์คโชว์ครั้งใหญ่ World’s Best Success Events: The Missing Secrets to Success Live in Bangkok 2018 ปลดล็อคประตูสู่ความสำเร็จพร้อมกัน 1-2 ธ.ค. ที่อิมแพคฯ เมืองทองธานี