“สาระสำคัญของยุทธศาสตร์ก็คือการเลือกว่าจะไม่ทำอะไร”

Michael Porter

ความพยายามที่จะทำให้รัฐประหาร 2557 เป็นสภาวะที่ “ไม่เสียของ” ด้วยการออกมาตรการบังคับให้รัฐบาลที่จะมาจากการเลือกตั้งในอนาคตต้องดำเนินนโยบายในกรอบที่รัฐบาลทหารได้กำหนดขึ้นด้วย “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” จนถึงขั้นมีบทลงโทษด้วยนั้น

สะท้อนให้เห็นถึง “การบังคับ” ที่รัฐบาลใหม่จะถูกบีบจนไม่อาจเป็นผู้กำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ได้

แต่ในขณะเดียวกันก็มีข้อโต้แย้งอย่างสำคัญว่าทิศทางการประเมินสภาวะแวดล้อมซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้าง “วิสัยทัศน์” เพื่อใช้ในการกำหนดยุทธศาสตร์ครั้งนี้ มีความถูกต้องเหมาะสมเพียงใด

แต่ก็มีนัยว่าแม้จะประเมินผิดก็ไม่อาจแก้ไขได้ เพราะร่างยุทธศาสตร์นี้ได้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา และมีสถานะเป็นกฎหมายพร้อมมีบทลงโทษกำกับไว้ด้วย

อันเท่ากับเป็นการส่งสัญญาณว่าการปรับยุทธศาสตร์กลายเป็นกระบวนการแก้ไขกฎหมายไปแล้ว ซึ่งหากเป็นเช่นนี้แล้วก็เท่ากับว่ายุทธศาสตร์ดังกล่าวกลายเป็นสิ่งที่แก้ไขไม่ได้ และจะต้องปฏิบัติตาม ยุทธศาสตร์ที่เริ่มต้นด้วยเงื่อนไขเช่นนี้ ก็คือการพาประเทศไปสู่ความล้มเหลวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ดังนั้น บทความนี้จะทดลองพิจารณาถึงการกำหนดสภาวะแวดล้อมของนักยุทธศาสตร์ในรัฐบาลทหาร เฉพาะในส่วนของยุทธศาสตร์ความมั่นคงเป็นสำคัญ

และต้องการชี้ให้เห็นว่าการกำหนดสภาวะแวดล้อมดังกล่าวหยาบเกินไปจนเป็นดังการมองอนาคตด้วย “ความพร่ามัว”

และไม่น่าเพียงพอที่จะนำมาใช้ในกระบวนการกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ

และบทความนี้จะอ้างอิงอยู่กับ “ร่างยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี” (พ.ศ.2560-2579) ลงวันที่ 24 สิงหาคม 2561 เอกสารมีความยาว 224 หน้า

สี่แนวโน้มความมั่นคงโลก

นักยุทธศาสตร์ของรัฐบาลทหารกำหนดภาพความเปลี่ยนแปลงความมั่นคงของโลกในอนาคตด้วยแนวโน้ม (หรือทิศทาง) หลัก 4 ประการ ได้แก่

1) การเมืองของโลกยังคงมีสหรัฐอเมริกาเป็นตัวแสดงหลัก

2) กลุ่มประเทศเศรษฐกิจใหม่ (BRICS) ได้แก่ บราซิล รัสเซีย อินเดีย จีน และแอฟริกาใต้ โดยเฉพาะจีนและอินเดียจะเข้ามามีบทบาทในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของโลกและกระแสโลกาภิวัตน์ใหม่

3) กระแสการเมืองอิสลามและการรื้อฟื้นระบอบการปกครองแบบรัฐเคาะลีฟะฮ์ (caliphate)

4) ประเด็นความมั่นคงยังคงเป็นความวิตกกังวลของหลายประเทศ (ดูเอกสารหน้า 5)

หากพิจารณาดูสถานการณ์โลกในปัจจุบันแล้ว จะเห็นได้ชัดเจนว่าทิศทางหลัก 4 ประการที่ถูกกำหนดขึ้นเป็น “แนวโน้มด้านความมั่นคงในระยะยาว” ในยุทธศาสตร์ (หน้า 5) ไม่เพียงพอต่อการอธิบายแนวโน้มของโลกที่จะใช้ในการกำหนดยุทธศาสตร์ของไทยได้เลย

และขณะเดียวกันก็สะท้อนให้เห็นถึงความไม่เข้าใจพลวัต (dynamic) การเมืองและความมั่นคงโลก ที่เป็นแรงขับเคลื่อนสถานการณ์ในปัจจุบัน จนกลายเป็นการละเลยต่อประเด็นสำคัญอื่นๆ ที่จะส่งผลโดยตรงต่อยุทธศาสตร์ของไทย

ความเปลี่ยนแปลงทางภูมิรัฐศาสตร์

การนำเสนอว่าสหรัฐอเมริกาเป็นตัวแสดง (actor) หลักในการเมืองโลกอาจจะเป็นการประเมินที่หละหลวมเกินไป

เพราะปัจจุบันทุกฝ่ายดูจะยอมรับอย่างไม่มีข้อโต้แย้งแล้วถึงการฟื้นตัวของรัสเซีย แม้สหภาพโซเวียตรัสเซียจะล่มสลายไปพร้อมกับการสิ้นสุดของสงครามเย็น และส่งผลให้การเมืองโลกแบบ “สองขั้ว” สิ้นสุดลง จนเป็นดังการเมืองแบบ “ขั้วเดียว” ที่สหรัฐเป็นอภิมหาอำนาจของโลกแต่เพียงฝ่ายเดียว แต่ในปัจจุบันการฟื้นตัวของรัสเซียเกิดขึ้นอย่างเห็นได้ชัดไม่ว่าจะเป็นผลจากวิกฤตยูเครน ตลอดรวมถึงบทบาททางทหารของรัสเซียในตะวันออกกลางจากกรณีสงครามกลางเมืองในซีเรีย

การกำหนดสภาวะแวดล้อมที่เห็นสหรัฐเป็นตัวแสดงหลักจึงอาจไม่เพียงพอในการเมืองโลกปัจจุบัน

และในความเป็นจริงก็เห็นได้ชัดถึงการขยายบทบาทของรัสเซีย โดยเฉพาะในยุคของประธานาธิบดีปูติน

นอกจากบทบาทของรัสเซียที่มาพร้อมกับการฟื้นตัวจากการล่มสลายของยุคสงครามเย็นแล้ว ก็ไม่อาจละเลยบทบาทของจีนทั้งในทางการเมือง เศรษฐกิจ และความมั่นคงของโลกไปได้ การเติบใหญ่ของจีนหรือที่เรียกว่า “The Rise of China” น่าจะสะท้อนให้เห็นว่าความเป็นตัวแสดงหลักของสหรัฐถูกท้าทายมากขึ้น และวันนี้การปฏิเสธความเป็น “มหาอำนาจใหญ่” ของรัสเซียและจีนในเวทีโลกอาจทำให้การประเมินทางยุทธศาสตร์กลายเป็นความคับแคบและผิดพลาด

น่าแปลกใจว่านักยุทธศาสตร์ของรัฐบาลทหารกลับละเลยที่จะกล่าวถึงเงื่อนไขสำคัญในปัจจุบันก็คือ การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ (the Geopolitical Competition) ของชาติมหาอำนาจในเวทีโลก ดังจะเห็นได้จากรูปธรรมในภูมิภาคตะวันออกกลาง เอเชีย และแอฟริกา

และการแข่งขันเช่นนี้ส่วนหนึ่งเกิดขึ้นในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

และไทยเองก็ตกอยู่ในวงล้อมของการแข่งขันของรัฐมหาอำนาจใหญ่เช่นนี้ด้วย

อันทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า ไทยจะกำหนดทิศทางทางยุทธศาสตร์อย่างไรในวงล้อมของรัฐมหาอำนาจทั้งสอง หรือประเด็นที่สำคัญก็คือไทยจะกำหนดยุทธศาสตร์ในภูมิรัฐศาสตร์ใหม่ในเอเชียอย่างไร

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐที่ขยายพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์จากเอเชีย-แปซิฟิก เป็น “อินโด-แปซิฟิก” (Indo-Pacific) อันจะมีผลกระทบอย่างมากต่อภูมิทัศน์ของเอเชีย

ความเปลี่ยนแปลงทางภูมิเศรษฐศาสตร์

น่าสนใจว่าเอกสารนี้หยิบเอา “กลุ่มบริกส์” (The BRICS) ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มของ 5 ประเทศคือ บราซิล รัสเซีย อินเดีย จีน และแอฟริกาใต้ มาเป็นแนวโน้มหลักของการเมืองโลก

แต่หากพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบันจะพบว่าเศรษฐศาสตร์การเมืองโลกเป็นเรื่องของการขยายตัวของแนวคิดแบบ “ประชานิยมปีกขวา” (rightwing populism)

ซึ่งเห็นจากตัวแบบที่ชัดเจนจากการขึ้นสู่ตำแหน่งประธานาธิบดีของโดนัลด์ ทรัมป์ ที่มาพร้อมกับแนวคิดเรื่อง “ลัทธิกีดกันการค้า” (Protectionism)

ซึ่งสภาพเช่นนี้นำไปสู่คำถามว่ากระแสโลกาภิวัตน์กำลังถดถอยหรือไม่ เพราะยุทธศาสตร์สำคัญของลัทธิกีดกันการค้าก็คือการตั้งกำแพงภาษี (tariff) และการดำเนินยุทธศาสตร์เช่นนี้กำลังนำไปสู่สภาวะ “สงครามการค้า” ระหว่างสหรัฐกับจีน อันเป็นเงื่อนไขสำคัญของเศรษฐกิจการเมืองโลกปัจจุบัน

ฉะนั้น สิ่งที่ “นักยุทธศาสตร์ คสช.” จะต้องตระหนักในบริบททางเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องของการเติบโตของ “ตลาดใหม่” (emerging market) เช่นในตัวแบบของกลุ่มบริกส์

แต่น่าจะเป็นเรื่องของสงครามเศรษฐกิจที่กำลังจะทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อยๆ

และการตอบโต้กันไปมาระหว่างสหรัฐกับจีนนั้นไม่ใช่แต่เพียงจะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของโลกเท่านั้น

หากแต่จะกระทบต่อเศรษฐกิจของเอเชียและเศรษฐกิจไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ด้วย และยุทธศาสตร์ไทยจะรับมือกับสงครามนี้อย่างไร สงครามการค้าระหว่างสองมหาอำนาจใหญ่จะส่งผลกระทบต่อการวางยุทธศาสตร์เศรษฐกิจของทุกประเทศ

การหยิบประเด็นการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจอย่างบริกส์มาเป็นข้อพิจารณานั้นไม่น่าสนใจมากนัก

แต่สิ่งที่น่าสนใจมากกว่าหากมองจากบริบทของเอเชียเป็นเรื่องของ TPP ในยุคหลังทรัมป์ (The Trans-Pacific Partnership) เพราะมีประเทศในภูมิภาคเข้าไปเกี่ยวข้องโดยตรง ได้แก่ บรูไน มาเลเซีย สิงคโปร์ เวียดนาม แม้กลุ่มนี้จะยังไม่ชัดเจนอันเป็นผลจากความไม่แน่นอนของนโยบายสหรัฐในยุคประธานาธิบดีทรัมป์ เพราะถ้ากลุ่มนี้เกิดจริง ไทยจะถูกท้าทายอย่างมาก

อย่างไรก็ตาม หากจะพิจารณาจากภูมิเศรษฐศาสตร์ของไทยและของเอเชียแล้ว การขยายบทบาทและอิทธิพลในมิติทางเศรษฐกิจของจีนเป็นประเด็นทางยุทธศาสตร์สำคัญที่รัฐไทยจะต้องตอบให้ได้

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขยายอิทธิพลของจีนผูกติดอยู่กับเงื่อนไขทางภูมิรัฐศาสตร์

เช่น การขยายการเชื่อมต่อในภูมิภาคด้วยระบบรถไฟความเร็วสูง หรือการผลักดันเส้นทางสายไหมทางทะเลที่นำไปสู่ยุทธศาสตร์ทางทะเลใหม่ของจีนในภูมิภาค อันจะมีผลกระทบกับรัฐไทยโดยตรง และในสภาพเช่นนี้ ยุทธศาสตร์ของไทยจะรับมือกับการแผ่อิทธิพลทางเศรษฐกิจของจีนอย่างไร

ขณะเดียวกัน ไทยจะปรับตัวกับนโยบายเศรษฐกิจใหม่ของสหรัฐอย่างไร ถ้าเช่นนั้นแล้ว คำถามโดยรวมที่สำคัญก็คือไทยจะกำหนดยุทธศาสตร์กับภูมิเศรษฐศาสตร์ใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นในโลกและในเอเชียอย่างไร

รัฐศาสนจักรและกระแสโลกอิสลาม

กระแสของการจัดตั้ง “รัฐศาสนจักร” อาจจะไม่ใช่เรื่องใหม่ในโลกมุสลิม แต่เมื่อกล่าวถึงการจัดตั้งรัฐอิสลามที่เป็นกระแสในปัจจุบันแล้ว อาจจะต้องถือว่ากระแสนี้ถูกสร้างและพัฒนาขึ้นจากการกำเนิดของ “กลุ่มรัฐอิสลาม” (The Islamic State หรือกลุ่ม IS)

แม้กลุ่มจะเริ่มจัดตั้งและเป็นส่วนหนึ่งที่ยอมรับการนำของกลุ่มอัลกออิดะห์ในปี 2542 แต่การประกาศตัวเป็นกลุ่มรัฐอิสลามเกิดขึ้นในเดือนมิถุนายน 2557 [ไม่ใช่ในทศวรรษ 1990 (พ.ศ.2542) อย่างที่ถูกอ้างถึงในหน้า 5]

น่าสนใจว่าเอกสารกล่าวถึงการกำเนิดของรัฐเคาะลีฟะฮ์ (ในหน้า 5 มีตัวสะกดที่ลงท้ายด้วย “ฮ์” และ “ห์” ทั้งที่อยู่ในหัวข้อเดียวกัน) แต่กลับไม่กล่าวถึงการก่อการร้ายที่เกิดขึ้นเลย และในการกล่าวถึงแนวโน้มโลก 4 ประการก็ไม่มีประเด็นเรื่องการก่อการร้ายแต่อย่างใด ซึ่งไม่ชัดเจนว่าการกล่าวถึงการจัดตั้งรัฐศาสนจักรเช่นนี้ต้องการจะบ่งบอกถึงความต้องการทางยุทธศาสตร์อะไรของรัฐไทย

แต่หากพิจารณาถึงสถานการณ์โลกปัจจุบันอาจจะต้องยอมรับว่า “กระแสกลุ่มรัฐอิสลาม” อยู่ในภาวะขาลง แตกต่างอย่างมากจากปี 2557 และ 2558

ซึ่งเป็นดังช่วงขาขึ้นเพราะมีผู้คนจำนวนมากอาสาเข้าไปร่วมรบในอิรักและซีเรีย และขณะเดียวกันก็เห็นถึงการขยายตัวของการก่อการร้ายที่มีความเกี่ยวพันกับกลุ่มรัฐอิสลามขยายตัวเข้าสู่ยุโรป และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ด้วย แต่จากช่วงกลางปี 2559 ต่อเข้าปี 2560 กลับเห็นถึงความแตกพ่ายของฐานที่มั่นหลักของกลุ่มทั้งในอิรักและซีเรีย

แม้การสูญเสียฐานที่มั่นนี้จะมิได้หมายถึงการสิ้นสุดของกลุ่มรัฐอิสลาม และที่สำคัญมิได้มีนัยว่าสงครามก่อการร้ายสิ้นสุดลงแล้ว แต่กลับมีคำถามสำคัญทางยุทธศาสตร์ต่อภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ว่าหลังจากการพ่ายในอิรักและซีเรียแล้ว ภูมิภาคเราจะเป็น “ศูนย์กลางใหม่” สำหรับกลุ่มนี้หรือไม่ และทั้งยังคงมีสัญญาณของการก่อการร้ายในภูมิภาคไม่เปลี่ยนแปลงโดยเฉพาะอย่างยิ่งในอินโดนีเซีย

คำถามที่สำคัญสำหรับไทยก็คือ กระแสชุดนี้ขยายตัวเข้ามาในภูมิภาคเราซึ่งรวมถึงในไทยมากน้อยเพียงใด

และถ้าเกิดการขยายตัวแล้วจะนำไปสู่การขยายตัวของการก่อการร้ายในภูมิภาคมากน้อยเพียงใดด้วย

ดังนั้น อะไรคือยุทธศาสตร์ของรัฐไทยที่จะรับมือกับรูปแบบของ “สงครามใหม่”

แน่นอนว่ายุทธศาสตร์ในการรับมือไม่ใช่การซื้ออาวุธสำหรับสงครามตามแบบอย่างไร้จุดหมาย และอาวุธที่น่าเกรงขามสำหรับสงครามตามแบบอาจจะเป็นสิ่งที่ไร้ค่าทั้งทางยุทธศาสตร์และยุทธวิธีในสงครามใหม่ที่เป็นสงครามก่อการร้ายหรือสงครามอสมมาตร (asymmetric warfare)

นโยบายความมั่นคงที่ไม่ระบุถึงยุทธศาสตร์ในการรับมือกับการก่อการร้ายในโลกปัจจุบันเป็น “ความหลงลืม” ที่ให้อภัยไม่ได้

อะไรคือประเด็นความมั่นคงที่ต้องกังวล

การนำเสนอว่า “ประเด็นความมั่นคงยังเป็นความวิตกกังวลของหลายประเทศ” (หน้า 5) เป็นคำกล่าวที่เป็นความจริงในตัวเองที่ไม่มีความหมายอะไร และยังกล่าวอีกว่า “หลายประเทศจัดให้ปัญหาความมั่นคงเป็นความสำคัญลำดับต้นๆ ของประเทศ” (หน้า 5) ซึ่งก็เป็นคำกล่าวแบบไม่มีทางผิด

ประเด็นที่จะต้องกล่าวให้ชัดเจนก็คือ ปัญหาความมั่นคงในโลกปัจจุบันมีประเด็นหลากหลายมากขึ้นกว่าในยุคสงครามเย็น

แต่รัฐบาลจะต้องเป็นผู้กำหนดว่าอะไรคือปัญหาเร่งด่วนที่จะส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ หรืออะไรคือภัยคุกคามเฉพาะหน้าที่รัฐจะต้องเร่งแสวงหามาตรการในการรับมือ เพราะแต่ละประเทศเผชิญกับปัญหาที่แตกต่างกันไป

และความรุนแรงของปัญหาก็แตกต่างกันด้วย ฉะนั้น ในสภาพเช่นนี้ นักยุทธศาสตร์ไทยจะต้องนำเสนอให้ได้ว่าอะไรคือภัยคุกคามเฉพาะหน้า และอะไรคือปัญหาเร่งด่วนเพื่อให้รัฐบาลตัดสินใจดำเนินการทางยุทธศาสตร์ และในการจัดลำดับความเร่งด่วน (priority) ของปัญหาย่อมมีนัยถึงการจัดทำยุทธศาสตร์และการจัดสรรทรัพยากรของรัฐ

ดังนั้น การนำเสนอทุกปัญหาไม่มีความหมายอะไร ถ้าเราตัดสินใจทางยุทธศาสตร์ไม่ได้ว่า อะไรคือความเร่งด่วนที่รัฐจะรับมือ และความกังวลไม่เป็นประเด็นสำคัญเท่ากับการตอบว่า อะไรคือปัญหาความมั่นคงในอีก 20 ปีข้างหน้า!