ประชาชนในระบอบประชาธิปไตย (2)

คลิกอ่านตอนแรก

ประเด็นหลักที่ค้างคาใจผมใน How Democracies Die อาจสรุปได้ง่ายๆ ว่า ผู้เขียนชี้ให้เห็นอย่างน่าเชื่อถือว่า ประชาธิปไตยในทุกสังคมทำงานได้เพราะ elite หรือชนชั้นนำ ที่คุมกลไกทางการเมือง ยังคงรักษากติกาประชาธิปไตยโดยเฉพาะที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรไว้อย่างมั่นคง เช่น ฝ่ายรัฐบาลเปิดให้การเคลื่อนไหวโดยสงบของฝ่ายตรงข้ามเป็นไปอย่างเสรี ในขณะที่ฝ่ายตรงข้ามก็ใช้เสรีภาพนั้นไปในทางที่ช่วยให้ทุกฝ่ายทำหน้าที่ของตนได้ เช่น ฝ่ายค้านก็ทำหน้าที่ฝ่ายค้าน ไม่ใช่ฝ่ายขวาง (obstructionist)

ผู้เขียนยกตัวอย่างการผ่านรัฐบัญญัติงบประมาณของสหรัฐ ก่อนหน้าที่สองพรรคการเมืองสหรัฐจะมองฝ่ายตรงข้ามเป็นศัตรูที่ต้องล้างผลาญกัน เป็นธรรมเนียมว่าถึงอย่างไรก็ผ่านความเห็นชอบของสภาแน่ เพียงแต่มีการเจรจาต่อรองเพื่อแก้ไขปรับปรุงระหว่างฝ่ายเสียงข้างมากและข้างน้อยในสภา เขาไม่ไปขวางโครงการใหญ่ๆ ที่ประธานาธิบดีเสนอ อย่างมากก็เพียงต่อรองให้ทำในขนาดที่เล็กลงหน่อย เพื่อทดลองดูก่อน แต่ไม่ขวางตัวหลักการของโครงการ ดังนั้น งบประมาณจึงผ่านออกมาได้ก่อนจะขึ้นปีงบประมาณใหม่เสมอ

แต่ในระยะหลัง เมื่อพรรคการเมืองต่างทำหน้าที่เป็นฝ่ายขวางมากกว่าฝ่ายค้าน ก็อาจป่วนจนงบประมาณไม่ผ่านตามเวลา หน่วยราชการของรัฐบาลกลางสหรัฐต้องปิดทำการเพราะไม่มีเงินเดือนจะจ่ายเป็นสัปดาห์บ้าง เกือบเดือนบ้างมาหลายครั้งแล้ว สังคมอเมริกันไม่พังหรอก เพราะถึงไม่มีราชการก็มีอะไรอื่นอีกหลายอย่างที่ช่วยประคองให้สังคมดำเนินต่อไปได้ แต่ที่จะพังหมดคือเศรษฐกิจอเมริกันซึ่งผูกโยงเป็นปมใหญ่กับเศรษฐกิจทั่วโลก เช่น สำนักประเมินฐานะทางการคลังที่มีชื่อเสียงบางแห่ง ลดระดับความน่าเชื่อถือของเงินดอลลาร์ลง (ซึ่งแปลว่าอเมริกันต้องกู้เงินในอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น)

การทำตัวเป็นฝ่ายขวางในวุฒิสภาอเมริกันนั้น ไม่จำเป็นว่าต้องเป็นฝ่ายเสียงข้างมากอย่างเดียวเท่านั้นที่ทำได้ เสียงข้างน้อยก็ทำได้เหมือนกัน เพราะในธรรมเนียมการประชุมของสภาสหรัฐ (ไม่เป็นลายลักษณ์) แม้มีวุฒิสภาเพียงคนเดียวไม่ยอมให้ปิดอภิปรายเพื่อลงมติ ที่ประชุมก็ปิดอภิปรายไม่ได้ จุดมุ่งหมายเดิมคือเพื่อปกป้องสิทธิของเสียงข้างน้อย ดังนั้น นักการเมืองจึงอาจใช้วิธีป่วนด้วยการไม่เลิกอภิปรายเสียที เรียกวิธีนี้ในภาษาอังกฤษว่า filibuster แต่เขาใช้วิธีนี้เพื่อบังคับให้เจรจาต่อรองในรายละเอียด ไม่ใช่เพื่อขวางมิให้ประธานาธิบดีได้บริหารตามนโยบายที่ได้เสนอไว้แล้ว หากทว่าเมื่อพรรคการเมืองหันมาเล่นการเมืองแบบล้างผลาญกัน กลับถูกนำมาใช้เพื่อขวางมากกว่าค้าน

พรรคฝ่ายค้านอเมริกันกำลังเล่นการเมืองเหมือนฝ่ายค้านไทยคือ บ้านเมืองจะล้มเหลวอย่างไรก็ได้ ขอแต่ให้ปรปักษ์ทางการเมืองของกูล้มเหลวไปด้วยเท่านั้นก็พอใจ

ผู้เขียนสรุปไว้ในที่หนึ่งซึ่งน่าประทับใจแก่ผมมากว่า การเมืองในระบอบประชาธิปไตยคือทุกฝ่าย ไม่ใช้อำนาจตามที่กฎหมายบัญญัติไว้อย่างเต็มที่ เพื่อจะเหลือพื้นที่ให้เกิดการต่อรองขึ้นเสมอ เช่นรัฐบาลมีอำนาจตามกฎหมายจะออกพระราชกำหนด หรือบัญญัติฝ่ายบริหาร (executive decree) ได้มาก เพราะกฎหมายมักกำหนดเรื่องไว้ไม่รัดกุมจนเกินไป เพื่อให้ยืดหยุ่นได้ตามความจำเป็น แต่รัฐบาลประชาธิปไตยต้องระวังไม่ใช้อำนาจนี้อย่างไร้ขีดจำกัด และขีดจำกัดที่ว่าคือ fair play ต่อสู้กันอย่างเป็นธรรมต่อฝ่ายตรงข้าม ไม่ใช่หมาหมู่ หรือนักเลงหัวไม้

ประธานาธิบดีในละตินอเมริกาบางประเทศไม่เคยผ่านกฎหมายสักฉบับ เพราะสภาเป็นของฝ่ายตรงข้าม แต่บริหารประเทศด้วยคำสั่งฝ่ายบริหารเพียงอย่างเดียว ประชาธิปไตยจึง “ตาย” ลงสนิทในประเทศนั้น แม้ยังมีการเลือกตั้งอยู่ก็ตาม

เอาหลักการในหนังสือเหล่านี้มามองการเมืองไทยก็จะเห็นได้ว่า นักการเมืองไทยในระบอบประชาธิปไตยขาด “มารยาท” ทางการเมือง “มารยาท” ทางการเมืองไม่ใช่สมบัติผู้ดี แต่คือ fair play นี่แหละครับ ต้องไม่ใช้หมาหมู่หรือความเป็นอันธพาลในการต่อสู้ทางการเมืองกับฝ่ายตรงข้าม

ที่นักการเมืองจะทำอย่างนี้ได้ ก็ไม่ได้เกิดขึ้นเพราะความมีน้ำใจนักกีฬาของนักการเมืองเท่านั้น แต่เงื่อนไขสำคัญกว่าก็คือ ประชาชนต้องเป็นคนมีน้ำใจนักกีฬาด้วย ซึ่งไม่ได้หมายความเพียงรู้แพ้รู้ชนะ แต่หมายถึงชอบการต่อสู้ที่ทั้งสองฝ่ายมีโอกาสและข้อจำกัดที่เท่าเทียมกัน คนที่ชนะการเลือกตั้งไม่ใช่เจ้าสนามที่จะทำอะไรโดยขาดสำนึกของน้ำใจนักกีฬา เหมือนทีมฟุตบอลที่ไม่โดนใบแดง แข่งกับทีมที่โดนไปสองใบ ก็ใช่ว่าทีมที่ไม่โดนใบแดงเลยจะล้มเลิกกติกาฟุตบอลไปได้เลย ยังต้องเล่นตามกติกาต่อไป

ร่าง พ.ร.บ.สุดซอยในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ถูกแก้ไขในชั้นกรรมาธิการให้ผิดไปจากหลักการซึ่งสภาผ่านความเห็นชอบแล้ว ผมไม่ทราบว่าเป็นการกระทำที่ผิดข้อห้ามอย่างไรหรือไม่ แต่ผิดความมีน้ำใจนักกีฬาแน่ เนื่องจากต้องใช้วิธีหมาหมู่เพื่อบรรลุจุดหมายอย่างเดียว

อันที่จริงคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมาย คือพื้นที่สำหรับการเจรจาต่อรอง เปิดโอกาสให้ฝ่ายเสียงข้างน้อยได้ตกแต่งแก้ไขร่างกฎหมาย มิให้ทิ่มแทงเสียงข้างน้อยในสังคมจนเกินไป (ซึ่งในวันหนึ่งข้างหน้าอาจกลายเป็นเสียงข้างมากก็ได้) การตัดสินใจด้วยการโหวตอย่างเดียวจึงไม่พอและไม่จำเป็นด้วย เพราะถึงอย่างไรก็ผ่านการโหวตในสภามาแล้ว ต้องพยายามทำให้การตัดสินใจในคณะกรรมาธิการเกิดจากการโหวตน้อยลง แต่เกิดจาก “มารยาท” ทางการเมืองให้มากขึ้น

ประชาธิปไตยอยู่ได้ด้วย “มารยาท” มากกว่ากฎหมาย ก็เห็นอยู่แล้วไม่ใช่หรือครับว่า ภายใต้เผด็จการนั้น อะไรที่หลุดจากปากของผู้มีอำนาจก็กลายเป็นกฎหมายหมด โดยไม่ต้องคำนึงถึง “มารยาท” ทางการเมืองเลยเช่นนี้ สังคมเป็นอย่างไร และเราจะอยู่กันอย่างนี้ตลอดไปได้หรือไม่

อย่างไรก็ตาม ประชาชนมีความสำคัญ หากประชาชนโดยเฉพาะประชาชนที่อยู่ในฝ่ายเสียงข้างมากแสดงความไม่พอใจการกระทำของคณะกรรมาธิการ ซึ่งไปแก้ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมให้ผิดไปจากที่สภาได้เห็นชอบแล้ว รัฐบาลย่อมกลัวคะแนนเสียงของตนจะตก จึงไม่อาจฝืนผลักดันร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรมสุดซอยของตนได้ จำเป็นต้องถอนร่างออกไป ซึ่งก็น่าจะทำให้เสียคะแนนเสียงในหมู่ประชาชนไปจำนวนหนึ่ง เพราะแทนที่คนซึ่งทุกข์ยากอยู่ในเรือนจำจะได้ออกมา กลับต้องอยู่ในเรือนจำหรือเผชิญกับคดีร้ายแรงต่อไป

การที่ฝ่ายค้านนำฝูงชนจำนวนมากออกมาคัดค้านร่าง พ.ร.บ.ที่ถูกแก้ไขด้วยวิธี “หมาหมู่” จึงเป็นการกระทำที่เป็นไปตามครรลองประชาธิปไตยอยู่แล้ว นั่นคือเปิดพื้นที่ให้ประชาชนได้แสดงความเห็นของตนโดยตรง และในที่สุดรัฐบาลก็ต้องถอยอย่างที่ทราบกันอยู่แล้ว

ปัญหามาอยู่ที่ว่า เมื่อบรรลุจุดประสงค์แล้วก็ควรหยุด หันมาต่อสู้ทางการเมืองกันตามกลไกที่พอเหมาะพอควรของระบอบประชาธิปไตย แต่ฝ่ายค้านกลับเห็นเป็นโอกาสในการใช้การป่วนเมืองเพื่อล้มรัฐบาล

แม้กระนั้น หากประชาชนยังต้องการรักษาประชาธิปไตย ประชาชนก็ต้องยืนยัน “มารยาท” ทางการเมืองที่ไม่ปล่อยให้ฝ่ายค้านละเมิดอย่างไร้ขีดจำกัด และถ้าประชาชนแสดงท่าทีให้ชัดเช่นนี้จริงแล้ว ฝ่ายค้านก็ต้องถอยกลับไปยึด “มารยาท” เหมือนกัน เพราะประชาชนส่วนใหญ่ไม่มาร่วมป่วนเมืองด้วย

ประชาชนจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ประชาธิปไตยอยู่รอด ซึ่งไม่ได้หมายถึงการออกมาสู่ท้องถนนเท่านั้น แต่ที่สำคัญกว่าคือสนับสนุนการเมืองที่มี “มารยาท” เพราะสิ่งที่เรียกว่ากลไกประชาธิปไตยจะทำงานได้ดีหรือไม่ ก็ขึ้นอยู่กับแรงกดดันของประชาชน

ผู้เขียน How Democracies Die ก็ยอมรับเช่นกันว่า ก่อนที่กลไกซึ่งไม่เป็นลายลักษณ์อักษรเหล่านี้จะเสื่อมโทรมไปจากพรรคการเมืองและนักการเมือง สังคมอเมริกันเองก็แยกขั้วอย่างรุนแรงมากขึ้น เกือบจะเหมือนย้อนกลับไปสมัยที่กำลังจะเกิดสงครามกลางเมือง ที่แยกขั้วกันระหว่างผู้สนับสนุนและผู้ต่อต้านระบบทาส ความคิดเห็นทางสังคม-เศรษฐกิจ-การเมืองซึ่งแตกต่างของคนอเมริกัน โน้มเอียงไปทางแยกขั้วมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นประเด็นผิวขาว-ผิวสี, สิทธิทำแท้ง, สิทธิถือปืน, สิทธิของความหลากหลายทางเพศสภาพ, สวัสดิการคนจน, สงครามในฐานะเครื่องมือการดำเนินนโยบายต่างประเทศ, ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ฯลฯ

พรรคการเมืองเข้ามาหนุนการแยกขั้ว เพื่อคะแนนเสียง และเพราะคะแนนเสียงสัมพันธ์กับการแยกขั้วอย่างแรงของสังคม ทำให้ต้องละทิ้ง “มารยาท” ทางการเมืองไปพร้อมกัน เพราะ “มารยาท” อาจทำให้คะแนนเสียงลดลงได้

ด้วยตรรกะง่ายๆ ว่า ถ้าประชาชนไม่มีความสำคัญ จะนั่งลงเขียนและพิมพ์เผยแพร่หนังสือเล่มนี้ทำไม แต่ก็นั่นแหละครับ คนอเมริกันอาจมองบทบาทของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยไม่เด่นเท่าคนไทยรุ่นผมนัก

ผมคิดว่าในหมู่คนไทยรุ่นผม ด้วยเหตุใดก็ไม่ทราบ เราได้รับอิทธิพลประชาธิปไตยจากการปฏิวัติฝรั่งเศสมาก ปฏิวัติฝรั่งเศสในประวัติศาสตร์จะเป็นอย่างไรก็ตาม แต่ที่เล่าๆ กันในภาษาไทยเมื่อผมยังเรียนมัธยมอยู่ก็คือ ประชาชนลุกฮือขึ้นล้มล้างระบอบเก่า ประชาชนมีบทบาทสำคัญอย่างมากในการนำประชาธิปไตยมาสู่ประเทศ ตรงข้ามกับการปฏิวัติอเมริกัน ซึ่งบทบาทสำคัญอยู่ที่ชนชั้นนำ เจ้าที่ดิน (และเจ้าทาสด้วย) ที่ร่วมมือกันขับไล่อำนาจของราชาธิปไตยอังกฤษออกไป แล้วสถาปนาสาธารณรัฐขึ้นในนามของประชาชนซึ่งยังทำไร่ขนาดเล็กๆ อยู่ทั่วไป

ดังนั้น เมื่อคนอเมริกันบอกว่า ประชาชนไม่ใช่ผู้ปกป้องคุ้มครองประชาธิปไตย ผมจึงรู้สึกค้างคาใจ ทั้งๆ ที่เขาอาจหมายความเพียงว่า ประชาชนอย่างเดียวไม่ใช่เงื่อนไขสำคัญสุด แต่ไม่นับประชาชนเลยก็ไม่ได้

ปัญหาจึงอยู่ที่ว่า ถ้าเสียงของประชาชนมีความสำคัญในระบอบประชาธิปไตย จะมีกลไกอะไรที่จะทำให้เสียงนั้นเป็นปัจจัยหลักในการตัดสินใจทางการเมือง กลไกที่คิดกันมาแต่เดิมคือการเลือกตั้งเสรี ซึ่งในโลกที่เต็มไปด้วยความเหลื่อมล้ำ และชีวิตของคนส่วนใหญ่ขาดความมั่นคง ก็ได้พิสูจน์ให้เห็นในหลายประเทศ (รวมทั้งสหรัฐเองด้วย) ว่า การเลือกตั้งหรือวิจารณญาณของประชาชนต้องยอมจำนนให้แก่คนกะล่อน (demagogue), แก่นโยบายประชานิยม ซึ่งหมายถึงการให้สวัสดิการเพื่อมุ่งคะแนนเสียงอย่างเดียว มากกว่าประโยชน์ที่ยั่งยืนของประชาชน หรือแก่การปลุกปั่นด้านอุดมการณ์จนลืมความเป็นจริง

นอกจากการเลือกตั้งแล้ว เสียงของประชาชนยังต้องถูกนับ (แม้เป็นเสียงที่ขาดวิจารณญาณในบางครั้ง) ตราบเท่าที่สถาบันซึ่งเกิดจากเสียงของประชาชนยังมีอำนาจหน้าที่อย่างเต็มที่ต่อไป เผด็จการจากการเลือกตั้งในหลายประเทศ อาจปล่อยให้มีการเลือกตั้งเสรี แต่ทำให้รัฐสภาที่มาจากเสียงของประชาชนหมดอำนาจหน้าที่ หรือไม่สามารถทำงานตามคะแนนเสียง (รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของเราเป็นตัวอย่างอันดี)

ดังนั้น คำตอบซึ่งยังไม่ดีนักของผมก็คือ ต้องรักษาให้การเลือกตั้งและรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง (ล้วนๆ) มีอิสรเสรี แม้บางครั้งอาจเฉไฉไปสู่เผด็จการได้ แต่ตราบเท่าที่ยังรักษาอิสรเสรีของสองสถาบันนี้ไว้อย่างจริงจัง โอกาสที่จะกลับคืนสู่ประชาธิปไตยก็ยังมีอยู่

ไม่มีระบอบปกครองอะไรที่ไม่มีความเสี่ยง แต่ระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยทุกรูปแบบมีความเสี่ยงมากกว่า เพราะโอกาสที่จะกลับคืนสู่สภาวะปรกติ ต้องทำด้วยวิธีรุนแรงและเกิดความสูญเสียทั้งสิ้น