“ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประเด็นทางการเมือง เพราะประเด็นนี้มีศูนย์กลางอยู่กับการรักษาสภาพสมดุลระหว่างอำนาจการปกครองของพลเรือนกับอำนาจของทหาร”

Jacques Van Doorn

“Continuity and Discontinuity in Civil-Military Relations” (1984)

โดยหลักการทั่วไปในวิชาทหารนั้น กองทัพถูกสร้างขึ้นด้วยภารกิจหลักแต่เพียงประการเดียวคือ การป้องกันการโจมตีและรุกรานของศัตรูภายนอก

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือกองทัพมีสถานะเป็นเครื่องมือของรัฐที่ใช้เพื่อการป้องปรามและการป้องกันประเทศ

และหากการป้องปรามประเทศดำเนินไปจนถึงจุดสูงสุดของการใช้กำลังของรัฐ กองทัพก็คือเครื่องมือของรัฐที่ใช้เพื่อการทำสงคราม

คุณลักษณะเช่นนี้เป็นเงื่อนไขพื้นฐานมาตลอดพัฒนาการจากการกำเนิดของ “รัฐสมัยใหม่” หรือ “รัฐประชาชาติ” ในทางการเมือง ซึ่งผลจากการก้าวสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ทำให้ทหารถูกสร้างให้เป็น “กองทัพสมัยใหม่” คู่ขนานกัน

กองทัพจึงมีสถานะเป็นเครื่องมือของรัฐในภารกิจการสงคราม

และยิ่งโลกก้าวสู่ความเป็นสมัยใหม่มากเท่าใด สถานะของกองทัพในการเป็นเครื่องมือการสงครามของรัฐก็ยิ่งปรากฏชัดเจนขึ้นมากเท่านั้น…

รัฐสมัยใหม่มีกองทัพสมัยใหม่เป็นเครื่องมือ

ภารกิจหลักของทหาร

หากสำรวจกองทัพทั่วโลกในปัจจุบัน จะพบว่าทหารมีภารกิจหลักสำคัญที่ยอมรับว่าเป็นสากลและมีความคล้ายคลึงกันอยู่ 5 ประการ คือ

1) ปกป้องเอกราช อธิปไตย และบูรณภาพแห่งดินแดนของรัฐ

2) บทบาทในการรักษาสันติภาพ ตลอดรวมถึงภารกิจในการบังคับให้เกิดสันติภาพ

3) บทบาทในการช่วยเหลือและบรรเทาภัยพิบัติ

4) บทบาทในงานด้านความมั่นคงภายใน อันได้แก่การช่วยเหลือรัฐบาลพลเรือนในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในเมื่อได้รับการร้องขอ

และ 5) มีส่วนร่วมในการสร้างชาติ หรือบทบาทของทหารทางสังคม

อย่างไรก็ตาม เราอาจจะพบว่ากองทัพในแต่ละประเทศมีบทบาทเหล่านี้แตกต่างกันไป ซึ่งก็เป็นผลโดยตรงจากบริบททางการเมือง กรอบทางกฎหมาย และทัศนคติต่อภัยคุกคามของผู้กำหนดนโยบายในแต่ละประเทศ

แต่ไม่ว่าเงื่อนไขภายในของแต่ละประเทศจะแตกต่างกันอย่างไรก็ตาม ภารกิจหลักๆ จะอยู่ในกรอบงาน 5 ประการดังได้กล่าวแล้วในข้างต้น

เว้นแต่ในประเทศที่กองทัพมีบทบาททางการเมือง ภารกิจข้อที่ 6 ก็คือ บทบาทของทหารในการเมือง และอาจจะพบว่าในบางประเทศภารกิจข้อนี้ได้กลายเป็นภารกิจหลักและมีความสำคัญมากกว่าภารกิจอื่นๆ

อย่างไรก็ตาม ภารกิจหลักของทุกกองทัพทั่วโลกถูกบ่มเพาะภายใต้แนวคิดที่ไม่แตกต่างกันว่า

ทหารทุกคนมีหน้าที่ในการปกป้องอธิปไตย เอกราชแห่งรัฐ และบูรณภาพแห่งดินแดน

ดังจะเห็นได้ว่าทุกประเทศจะมีคำเรียกขานดินแดนที่กองทัพต้องปกป้องในลักษณะที่คล้ายคลึงกัน

เช่น ประเทศเป็น “มาตุภูมิ” หรือเป็น “ปิตุภูมิ” เป็นต้น

ดังนั้น ภารกิจในการปกป้องประเทศจากภัยคุกคามภายนอกเป็นหน้าที่หลักของกองทัพ หรืออาจเรียกได้ว่าเป็น “หลักนิยมของสงครามภายนอก”

แม้จะพบว่ากองทัพในบางประเทศพยายามสร้างบทบาทที่มุ่งสู่การเมืองภายในบนเงื่อนไขของ “สงครามก่อความไม่สงบ” หรือ “สงครามภายใน”

การขยายบทบาทจึงมีความพยายามในการสร้าง “หลักนิยมของสงครามภายใน” เพื่อรองรับภารกิจเช่นนี้ของทหาร

ซึ่งก็เห็นได้ชัดเจนว่าหลักนิยมดังกล่าวทำให้กองทัพเข้าไปมีบทบาททางการเมืองอย่างมาก จนท้าทายต่อ “ความเป็นวิชาชีพของทหาร” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

และขณะเดียวกันภาพลักษณ์ของกองทัพก็กลายเป็น “ทหารการเมือง” ไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ด้วยเช่นเดียวกัน

กองทัพกับกระแสโลกใหม่

การสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์หรือสงครามภายในทำให้เงื่อนไขสงครามแตกต่างไปจากเดิมอย่างมาก

และ “หลักนิยมของสงครามภายใน” ก็ไม่ได้รองรับต่อการมีบทบาททางการเมืองในแบบเดิม

ประกอบกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองก็ส่งผลให้กองทัพต้องถอนตัวออกจากการเมือง

ฉะนั้น การสิ้นสุดของสงครามเย็นจึงมีนัยถึงการสิ้นสุดยุค “ทหารกับการเมือง” แบบเก่าไปด้วย

นอกจากนี้ ในยุคหลังสงครามเย็น ภัยคุกคามต่ออธิปไตยของรัฐมิใช่จะปรากฏในรูปของการคุกคามของกองทัพข้าศึกในแบบเดิม

หากแต่ปรากฏในรูปของ “ภัยคุกคามใหม่” ซึ่งเป็นทั้งในเรื่องของภัยคุกคามทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และธรรมชาติ

ดังนั้น ผลของความเปลี่ยนแปลงของภัยคุกคามเช่นนี้ ทำให้กองทัพในหลายๆ ประเทศที่เคยมีบทบาทอย่างมากจำต้องยอมรับเงื่อนไขของ “การถอนตัวของทหารออกจากการเมือง” และ “การปฏิรูปทหาร”

ประกอบกับความเป็นไปทางการเมืองของหลายประเทศก็เปลี่ยนแปลงไปภายใต้กระแสประชาธิปไตย

ก็ยิ่งส่งผลให้การปฏิรูปกองทัพเป็นความจำเป็นมากยิ่งขึ้น เมื่อสร้างกองทัพภายใต้กระแสโลกชุดใหม่หลังการสิ้นสุดของภัยคุกคามแบบเดิม

หากพิจารณาเป็นรายประเทศ เราอาจจะพบว่ามีเหตุผลและรายละเอียดของการปฏิรูปทหารในโลกร่วมสมัยแตกต่างกันออกไปในแต่ละประเทศ แต่หากพิจารณาในภาพรวมแล้ว จะพบว่ามีเหตุผลหลักร่วมกันอยู่ 3 ประการ

ได้แก่

– ปฏิรูปกองทัพให้เป็นประชาธิปไตย

ผลจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านสู่ยุคหลังเผด็จการทหาร ยุคหลังคอมมิวนิสต์ หรือยุคหลังความขัดแย้ง ล้วนแต่นำไปสู่ความจำเป็นในการต้องปฏิรูปกองทัพ เพื่อให้กองทัพอยู่ภายใต้สถานการณ์การเมืองใหม่ที่มีอยู่ในขั้นตอนของการสร้างประชาธิปไตยเป็นทิศทางหลัก

และขณะเดียวกันก็สร้างสภาวะทางการเมืองใหม่เพื่อลดเงื่อนไขที่กองทัพจะเป็น “กระดูกสันหลัง” ของระบอบอำนาจนิยมลงด้วยการปฏิรูปการเมือง เพื่อสร้างการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยและสร้างกองทัพที่เป็นประชาธิปไตยคู่ขนานกันไป

ฉะนั้น การปฏิรูปกองทัพมีวัตถุประสงค์ในเบื้องต้น คือ

1) ทำให้กองทัพเกิดความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ (accountability) ภายใต้รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง และลดเงื่อนไขที่กองทัพจะกลายเป็นภัยคุกคามต่อการเมืองแบบประชาธิปไตย

2) ลดความเข้มข้นทางการเมืองของกองทัพลง เพื่อให้กองทัพลดบทบาททางการเมืองลง อันจะเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นของกระบวนการสร้างทหารอาชีพในอนาคต

และ 3) สร้างสมดุลต่อการใช้ทรัพยากรของชาติระหว่างทรัพยากรเพื่อการป้องกันประเทศหรือทรัพยากรทางทหาร ให้เกิดสัดส่วนที่เหมาะสมกับทรัพยากรที่จะใช้เพื่อการพัฒนาทางสังคมในส่วนอื่นๆ

โดยกองทัพจะไม่มุ่งไปสู่การทุ่มงบประมาณไปกับการจัดหายุทโธปกรณ์ที่ไม่จำเป็น หรือยุติการจัดซื้อที่มุ่งตอบสนองต่อผลประโยชน์ของผู้นำบางส่วน

– ปฏิรูปกองทัพให้เหมาะสมกับภัยคุกคามใหม่

สภาวะแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ใหม่ที่มาพร้อมกับภูมิทัศน์ใหม่ด้านความมั่นคงของโลก ก่อให้เกิดโจทย์ความมั่นคงชุดใหม่ ประกอบกับการก่อการร้ายที่เกิดขึ้นในเวทีโลกจากยุคของอัลกออิดะห์สู่ยุคของรัฐอิสลามได้ตอกย้ำถึงสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ใหม่ที่แตกต่างไปจากเดิมโดยสิ้นเชิง

ดังนั้น การกำเนิดของสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ใหม่จึงเป็นสัญญาณโดยตรงถึงการปฏิรูปกองทัพ ซึ่งในยุคสงครามเย็นนั้นได้ถูกออกแบบเพื่อการต่อสู้กับภัยคุกคามทางทหารแบบเก่า หรือสงครามตามแบบที่เป็นสมมาตร แต่สงครามในยุคปัจจุบันมีความเป็น “อสมมาตร” มากกว่า

ฉะนั้น ภายใต้ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ การปฏิรูปกองทัพจึงเป็นความจำเป็นโดยตรง เพื่อให้ภารกิจของกองทัพสอดรับกับสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงใหม่ และเพื่อให้ทหารปฏิบัติภารกิจและรับมือกับภัยคุกคามใหม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ การปฏิรูปเช่นนี้มีประเด็นสำคัญ 2 ประการคือ

1) ปรับขนาดของกองทัพและงบประมาณของกองทัพให้เหมาะสมกับเงื่อนไขของภัยคุกคามใหม่ที่โอกาสของการเกิดสงครามขนาดใหญ่ระหว่างรัฐลดระดับลง และคู่สงครามที่เป็นตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ

2) ปรับบทบาทของกองทัพให้สามารถรองรับได้กับภารกิจใหม่ทางทหาร เช่น ปฏิบัติการรักษาสันติภาพหรือปฏิบัติการสันติภาพ หรือปฏิบัติการปราบปรามโจรสลัด

เป็นต้น

– ปฏิรูปกองทัพให้สอดรับกับความเปลี่ยนแปลงของโลก

ต้องยอมรับว่าความเป็นโลกสมัยใหม่คือปรากฏการณ์โลกไร้พรมแดน หรือในอีกด้านหนึ่งก็คือ กิจกรรมต่างๆ ที่เกิดขึ้นไม่ได้ถูกจำกัดด้วยบริบทของเส้นพรมแดนของรัฐอธิปไตยแบบเดิมอีกต่อไป กล่าวคือ ขอบเขตของอธิปไตยไม่ใช่ข้อจำกัดในเรื่องกิจกรรมของบุคคล/องค์กร กิจกรรมที่เกิดขึ้นในโลกปัจจุบันมีลักษณะ “ข้ามรัฐ” และเช่นเดียวกัน กองทัพในโลกปัจจุบันจะไม่อยู่ในบริบทของความเป็นรัฐแบบเดิม และภายใต้ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ กองทัพไม่ได้ปฏิบัติการอยู่ภายในบริบทของชาติตนเท่านั้น แต่หลายครั้งกองทัพมี “ปฏิบัติการผสม” ร่วมกับกองทัพของประเทศอื่นๆ เช่น ปฏิบัติการผสมของกองกำลังจากชาติต่างๆ ภายใต้กฎบัตรสหประชาชาติ หรือปฏิบัติการผสมของกองกำลังรบจากประเทศต่างๆ ที่เป็นสมาชิกขององค์กรสนธิสัญญาป้องกันแอตแลนติกเหนือ (นาโต้) เป็นต้น

ดังนั้น เมื่อกองทัพต้องปฏิบัติการผสมร่วมกับกองกำลังของชาติอื่นๆ จึงมีความจำเป็นต้องปฏิรูปเพื่อให้สอดรับกับสถานการณ์ความมั่นคงในโลกร่วมสมัย โดยมีประเด็นสำคัญ คือ

1) กองทัพจะต้องเรียนรู้ถึงปฏิบัติการผสมที่กองทัพอาจจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมทางยุทธการของกองทัพชาติอื่น ไม่ใช่ปฏิบัติการที่เป็นเอกเทศของกองทัพตนเองในงานยุทธการแบบเดิม

และ 2) เพิ่มประสิทธิภาพทหารในภารกิจปฏิบัติการผสม และสร้างขีดความสามารถในการปฏิบัติการร่วมกับกองทัพของชาติอื่นๆ ในเรื่องดังต่อไปนี้ ยุทโธปกรณ์ การฝึก ภาษา ข้อมูลข่าวสาร ระบบบังคับบัญชาและควบคุมที่ก่อให้เกิดขีดความสามารถในปฏิบัติการระหว่างกองทัพ

หากพิจารณาถึงตัวแบบของกองทัพที่ถูก “จัดใหม่” เพื่อรองรับบทบาทของปฏิบัติการผสม จะเห็นตัวอย่างที่ชัดเจนในยุคหลังสงครามเย็น ดังนี้ กองพลน้อยผสมที่ 1 เยอรมนี-เนเธอร์แลนด์ กองพันผสมบอลติก กองพลน้อยผสมโปแลนด์-เดนมาร์ก-เยอรมนี และกองพันทหารช่างผสม หรือกองพัน “TISA” (กองกำลังผสมระหว่างสโลวัก ฮังการี โรมาเนีย และยูเครน)

นอกจากนี้ กองกำลังผสมเหล่านี้สามารถเข้าไปมีบทบาทได้โดยตรงในปฏิบัติการรักษาสันติภาพ หรือปฏิบัติการระหว่างประเทศอื่นๆ ซึ่งปฏิบัติการเช่นนี้มีวัตถุประสงค์สำคัญ ได้แก่

1) เพื่อป้องกันความขัดแย้งไม่ให้ขยายตัวจนนำไปสู่การไร้เสถียรภาพของพื้นที่ความขัดแย้ง ตลอดรวมถึงการขยายปริมาณของผู้อพยพจากภัยการสู้รบ

2) ปฏิบัติการเช่นนี้จะช่วยป้องกันการละเมิดสิทธิมนุษยชน และช่วยเหลือในการคุ้มครองประชาชนจากภัยสงคราม

และ 3) ปฏิบัติการที่เกิดขึ้นในอีกด้านหนึ่งจะเป็นเครื่องมือของการฝึกกำลังพลในสถานการณ์จริงให้คุ้นเคยกับเรื่องของปฏิบัติการผสม

นอกจากนี้ ภารกิจสำคัญของทหารในสถานการณ์ความมั่นคงใหม่ ได้แก่ บทบาทในการบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งภัยนี้ปรากฏใน 2 รูปแบบคือ

ภัยธรรมชาติ และภัยที่เกิดจากการกระทำของมนุษย์ สำหรับภัยทางธรรมชาติซึ่งมีตั้งแต่แผ่นดินไหว น้ำท่วมใหญ่ ไฟไหม้ขนาดใหญ่ จนถึงการก่อการร้าย ในสถานการณ์เช่นนี้ กองทัพจึงมีบทบาทโดยตรงในการรักษาความสงบเรียบร้อยในสถานการณ์ฉุกเฉินที่เกิดขึ้น ตลอดรวมถึงมีบทบาทในการช่วยเหลือรัฐบาลพลเรือนในการเผชิญกับภัยธรรมชาติแบบต่างๆ แต่บทบาทเกิดขึ้นได้ด้วยการร้องขอจากรัฐบาลให้กองทัพเข้าไปมีภารกิจในลักษณะดังกล่าว

ในส่วนของภัยที่เกิดจากการกระทำของมนุษย์ก็คือ ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการก่อการร้าย ซึ่งกองทัพจะเข้าไปมีส่วนในการช่วยเหลือในรูปแบบต่างๆ เช่น การค้นหาผู้รอดชีวิตจากอาคารที่ถูกวางระเบิดจากการก่อการร้าย หรือบทบาทในการรักษาความสงบในพื้นที่ก่อเหตุ เป็นต้น

สิ่งที่กล่าวแล้วในข้างต้นก็เพื่อบ่งบอกถึงผลของความเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมด้านความมั่นคง ที่ทำให้ในที่สุดแล้วกองทัพของหลายประเทศจำเป็นต้องปฏิรูปตัวเอง

ซึ่งก็คือการปรับตัวให้สอดรับกับกระบวนการความเปลี่ยนแปลงของโลก หรืออีกนัยหนึ่งก็คือจะต้องทำให้กองทัพทันสมัยเท่าทันกับความเปลี่ยนแปลงของโลกให้ได้!