“ผลประโยชน์แห่งชาติมักจะไม่ใช่แรงจูงใจที่แท้จริงหรือแรงจูงใจหลักในการทำรัฐประหาร… ผลประโยชน์ส่วนตัวต่างหากคือแรงจูงใจในการยึดอำนาจของผู้นำทหารและคณะนายทหารโดยรวม”

Paul Brooker

Non-Democratic Regime (2009)

ในการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองของทุกประเทศ ปัญหาประการหนึ่งที่สำคัญที่ต้องการบริหารจัดการให้ได้สำเร็จอย่างแท้จริงก็คือ ประเด็นของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ปัญหาของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกับกองทัพ

ความสำเร็จในการจัดการปัญหาเช่นนี้ไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นเองโดยมีความคาดหวังที่เป็นดังความฝันว่า เมื่อเกิดการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยแล้ว ปัญหาเช่นนี้จะถูกแก้ไขไปเองโดยอัตโนมัติ

หรือมองว่าระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยจะแก้ไขปัญหาของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารไปได้ด้วยตนเอง โดยขบวนประชาธิปไตยไม่จำเป็นต้องแสวงหายุทธศาสตร์และยุทธวิธีใดๆ ในการแก้ปัญหาเช่นนี้

หรือแม้กระทั่งมีความเชื่อว่า เมื่อฝ่ายค้านหรือฝ่ายประชาธิปไตยชนะเลือกตั้งและจัดตั้งรัฐบาลแล้ว ทุกอย่างก็จะดำเนินไปเองโดยทหารจะเลิกยุ่งการเมืองและกลับเข้ากรมกอง

ความคิดเช่นนี้มีลักษณะของความเพ้อฝันอย่างมาก

เพราะระบอบการปกครองเดิมก่อนที่จะเกิดระยะการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองนั้น มักจะอยู่ในรูปของระบอบอำนาจนิยม

ซึ่งการปกครองของระบอบเช่นนี้ไม่ว่าจะอยู่ในรูปใดก็ตาม จะมีกองทัพเป็นแกนกลางของอำนาจรัฐเสมอ หรือระบอบการปกครองดังกล่าวอยู่ได้ด้วยการสนับสนุนจากกองทัพเป็นสำคัญ

และในกรณีของประเทศกำลังพัฒนาโดยทั่วไป รัฐบาลอำนาจนิยมก็คือรัฐบาลทหารที่ขึ้นสู่อำนาจด้วยวิธีการรัฐประหารนั่นเอง

ดังนั้น ในโลกแห่งความเป็นจริงทางการเมืองของประเทศที่มีรูปแบบของระบอบการปกครองเช่นนี้ กองทัพจึงมีสถานะเป็น “กระดูกสันหลัง” ของระบอบอำนาจนิยมอย่างที่ไม่อาจปฏิเสธได้เลย

ในสภาวะเช่นนี้ ฝ่ายประชาธิปไตยจะต้องเรียนรู้ที่จะสร้างยุทธศาสตร์ในการให้กองทัพถอนตัวออกจากระบบการเมือง เพื่อที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นเสรีนิยมที่มากขึ้น และ/หรือความเป็นประชาธิปไตย

ดังนั้น ยุทธศาสตร์ประชาธิปไตยต่อกองทัพในระยะเปลี่ยนผ่านจึงเป็นประเด็นที่มีความจำเป็นอย่างมาก

ดังนั้น ในสภาวะเช่นนี้จึงต้องกำหนดจังหวะก้าวและทิศทางทางการเมือง อย่างน้อยก็เพื่อให้ระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้น ไม่จำเป็นต้องเดินไปสู่ความขัดแย้งและจบลงด้วยความรุนแรงเสมอไป

หรืออย่างน้อยก็เพื่อเป็นหลักประกันว่าระยะเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นจะไม่จบลงด้วยสถานการณ์สงครามกลางเมือง ดังตัวอย่างเช่นสงครามกลางเมืองซีเรีย

แต่ไม่ว่าจะมีลักษณะของการเปลี่ยนผ่านเป็นอย่างไรก็ตาม ผลที่เกิดขึ้นไม่แตกต่างกันก็คือ ทหารถูกทำให้ต้องถอยออกไปจากการเมือง

ดังจะเห็นได้ว่าการถอนตัวของทหารจากการเป็น “ตัวชี้วัด” ที่สำคัญของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

เพราะหากกองทัพตัดสินใจที่จะอยู่ในเวทีการเมืองต่อไปแล้ว การเปลี่ยนผ่านจะเกิดขึ้นได้ด้วยวิธีการเดียว คือการโค่นล้มรัฐบาลทหาร

แต่ถ้าผู้นำทหารตัดสินใจที่จะเปิดเส้นทางเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเอง กองทัพก็อาจจะดำรงสภาพในทางการเมืองไว้ได้บางส่วน

และไม่ต้องถูกกดดันจน “หมดสภาพ” ทางการเมือง และต้องออกจากเวทีการเมืองอย่าง “ผู้แพ้”

หรือในทางกลับกันทางทฤษฎีก็คือ การแทรกแซงของทหารในการเมืองเป็นดัชนีหลักของระบอบอำนาจนิยม เพราะหากปราศจากการสนับสนุนของทหารแล้ว ระบอบอำนาจนิยมไม่อาจดำรงอยู่ได้

เมื่อก้าวเข้าสู่ช่วงของการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบอบประชาธิปไตย (democratic consolidation) การจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกับกองทัพ จะยิ่งเป็นประเด็นที่มีความสำคัญอย่างมาก เพราะจะคิดฝันง่ายๆ ไม่ได้ว่า เมื่อการเมืองเข้าสู่ช่วงดังกล่าวแล้ว การแทรกแซงของทหารในการเมืองจะไม่เกิดขึ้นอีก

ยุทธศาสตร์ที่สำคัญในช่วงเวลาเช่นนี้ก็คือยุทธศาสตร์ในการทำให้กองทัพเป็นประชาธิปไตย อันนำไปสู่การสิ้นสุดการรัฐประหารนั่นเอง

แม้ในภาวะเช่นนี้ ยังไม่มีประเทศที่อยู่ในยุคของการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยถอยกลับไปสู่ยุคของรัฐบาลทหาร

ในอีกด้านหนึ่งอาจจะเป็นเพราะโลกยุคโลกาภิวัตน์เป็นเงื่อนไขที่ไม่เอื้อให้ทหารกลับเข้าสู่การยึดอำนาจทางการเมืองเช่นในอดีต

ดังจะเห็นได้ว่าโลกาภิวัตน์ได้นำพากระแสการเมืองเสรีนิยมไปสู่ทุกมุมโลก รวมถึงแนวคิดในเรื่องการสร้างความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารให้เป็นประชาธิปไตย

แต่ขณะเดียวกันก็ตามมาด้วยการปฏิรูปกองทัพทั้งในบริบททางการเมืองและการทหาร เพื่อให้เป็นกองทัพในระบอบประชาธิปไตยและลดความเป็นการเมืองของสถาบันทหารลง

นอกจากนี้ ในโลกทางการเมืองสมัยใหม่ การรัฐประหารหรือการแทรกแซงของทหารในการเมือง ไม่เพียงจะถูกมองว่าเป็นความ “ล้าหลัง” ของระบอบการเมืองเท่านั้น

หากแต่รัฐบาลทหารยังจะต้องเผชิญกับข้อห้ามทางกฎหมายของประเทศพัฒนาแล้ว

เช่น การยุติการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศที่มีการรัฐประหารเกิดขึ้น

หรือรูปธรรมที่จะเกิดกับกองทัพ ก็ไม่เพียงแต่ต้องเผชิญกับการยุติโครงการความช่วยเหลือทางทหารที่ได้รับเท่านั้น หากแต่ยังหมายถึง การที่นักเรียนทหารที่เข้ารับการศึกษาอยู่อาจจะถูกส่งกลับบ้านด้วย เป็นต้น

และที่สำคัญก็คือ การแซงก์ชั่นทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจจากประเทศในเวทีโลก ดังตัวอย่างของรัฐบาลทหารเมียนมา

นอกจากนี้ เงื่อนไขทางการทหารภายในประเทศก็ไม่ได้เอื้อให้กองทัพมีข้ออ้างที่ชอบธรรมต่อการแทรกแซงการเมืองของประเทศ

ระดับของภัยคุกคามในยุคหลังสงครามเย็น หรือยุคหลังจากการสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ภายใน ไม่ได้อยู่ในฐานะของการเป็นปัจจัยที่เอื้อให้กองทัพเข้ามามีบทบาททางการเมืองอีกแต่อย่างใด

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สังคมไม่ได้ต้องการหลักประกันความมั่นคงด้วยการดำรงอยู่ของรัฐบาลทหารในการเมืองของประเทศเช่นในอดีต

หรือกล่าวในอีกมุมหนึ่งก็คือ สังคมไม่มีปัจจัยของ “ความกลัว” เกื้อหนุนให้กองทัพต้องกลับเข้ามาเป็นผู้พิทักษ์ระบบการเมืองจากภัยคุกคามทางทหารของข้าศึก

พร้อมกันนี้โลกก็ไม่ได้อยู่ในยุคสงครามเย็นที่รัฐบาลทหารมีรัฐบาลของรัฐมหาอำนาจตะวันตกเป็นผู้สนับสนุนรายสำคัญ ทำให้ไม่ต้องกังวลต่อแรงกดดันจากภายนอก เพราะสำหรับโลกในขณะนั้น รัฐบาลทหารคือเครื่องมือสำคัญในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์

ฉะนั้น ในภาวะของการเมืองหลังระยะเปลี่ยนผ่านแล้ว การทำให้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประชาธิปไตยจึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง เพราะมิฉะนั้นแล้ว กองทัพจะถูกปล่อยให้อยู่นอกระบอบการเมืองที่กำลังถูกทำให้เป็นประชาธิปไตย

และอาจจะกลับมาเป็นปัจจัยของการเป็นระบอบอำนาจนิยมอีกครั้งได้

ดังนั้น การพัฒนาการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย จึงจำต้องทำให้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประชาธิปไตยควบคู่กันไปด้วย หรือทำให้กองทัพมีความเป็นประชาธิปไตยด้วย

และการพัฒนาประชาธิปไตยที่ละเลยต่อการทำให้ความสัมพันธ์นี้อยู่ในกรอบของความเป็นประชาธิปไตยด้วยนั้น ก็เท่ากับว่าเรากำลังเปิด “หน้าต่างแห่งโอกาส” ให้ทหารหวนกลับเข้าสู่การแทรกแซงทางการเมืองได้อีก

ดังนั้น ยุทธศาสตร์ของการเมืองในการสร้างกองทัพประชาธิปไตยจึงเป็นภาระสำคัญของขบวนประชาธิปไตยในยุคหลังการเปลี่ยนผ่านแล้ว และยังจะเป็นหลักประกันสำคัญของการสร้าง “ทหารอาชีพ” ให้เกิดขึ้นอีกด้วย

หากพิจารณาจากกรอบคิดเช่นนี้ การคิดถึงการปฏิรูปกองทัพจะต้องคิดคู่ขนานกับการปฏิรูปการเมือง และจะคิดแยกออกจากกันไม่ได้

ฉะนั้น การปฏิรูปการเมืองที่ปราศจากการปฏิรูปกองทัพก็คือ การทำลายหลักประกันในการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยในตัวเองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

กุญแจของความสำเร็จของปัญหาเช่นนี้ก็คือ ด้านหนึ่งจะต้องสร้างให้กองทัพเป็น “ทหารอาชีพ” ให้ได้

และอีกด้านหนึ่งก็คือ จะต้องก่อให้เกิดกรอบความคิดในเรื่องของ “การควบคุมโดยพลเรือน” ในระบอบการเมืองแบบการเลือกตั้งให้ได้

เพราะแนวคิดทั้งสองประการนี้คือหลักการพื้นฐานของการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในระบอบประชาธิปไตย

และขณะเดียวกันก็เป็นพื้นฐานของกองทัพในระบอบประชาธิปไตยด้วย…

ไม่มีทหารอาชีพก็ไม่มีประชาธิปไตย เพราะการเมืองและการทหารเป็นปัจจัยที่ผูกโยงกันและไม่อาจแยกออกจากกันและกันได้นั่นเอง

ฉะนั้น กุญแจดอกแรกที่จะต้องถูกไขเพื่อเปิดประตูไปสู่ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่เป็นประชาธิปไตยก็คือ จะต้องสร้างให้เกิดกระบวนการทำกองทัพให้เป็นทหารอาชีพ (professionalization)

เพราะเมื่อกองทัพไม่มีความเป็นทหารอาชีพแล้ว ผลที่จะเกิดภายในสถาบันทหารก็คือ กระบวนการทำให้การเมือง (politicization) ซึ่งก็คือการที่นายทหารในกองทัพจะถูกดึงเข้าไปสู่วงจรทางความคิดที่มีความเชื่อเป็นพื้นฐานในแบบเดิมว่า ทหารจะต้องเป็นผู้แก้ปัญหาทางการเมืองของประเทศ

และรัฐบาลทหารก็มีความชอบธรรมในตัวเองเมื่อประเทศต้องเผชิญกับปัญหาทางการเมือง

และขณะเดียวกันก็ไม่ยอมรับการนำของรัฐบาลพลเรือน หรือมองว่ารัฐบาลพลเรือนเป็นภัยคุกคามต่อผลประโยชน์ของทหาร และทหารถูกสอนให้เชื่อว่าผลประโยชน์ของกองทัพคือผลประโยชน์ของชาติ

แต่ในอีกด้านของปัญหาก็อาจจะไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะลบล้างความเชื่อที่มีมูลฐานทางความคิดว่า กองทัพคือผู้แก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ

ดังนั้น รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง จะต้องมุ่งมั่นที่จะนำพาสถาบันกองทัพออกจากเวทีทางการเมือง

โดยรัฐบาลต้องเป็นผู้นำการปฏิรูปกองทัพเพื่อก่อให้เกิดการพัฒนาทางทหารอย่างจริงจัง

และด้วยการปฏิรูปกองทัพเท่านั้น ที่จะก่อให้เกิดกระบวนการสร้างความเป็นทหารอาชีพให้เกิดขึ้นได้จริง

หรือในอีกนัยหนึ่งก็คือ กองทัพที่ได้รับการปฏิรูปแล้วเท่านั้น ที่จะสามารถสร้างให้บุคลากรในกองทัพเป็น “ทหารอาชีพ” ได้

พร้อมกันนี้ การปฏิรูปกองทัพจะต้องมีเข็มมุ่งที่สำคัญในการลดทอนความเข้มข้นทางการเมืองของกองทัพ อันจะเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้กองทัพลดบทบาททางการเมืองของตนลง

และยอมรับในหลักการว่าการมีบทบาททางการเมืองเป็นการทำลายความเป็นวิชาชีพของทหาร

และรัฐประหารเป็นปัจจัยในการทำลายความเป็นทหารอาชีพ

ในทำนองเดียวกันก็คือ กองทัพที่ไม่ได้รับการพัฒนาและขาดการปฏิรูป จะไม่ก่อให้เกิดความเป็นทหารอาชีพได้เลย

และยังจะกลายเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความเป็น “ทหารการเมือง” ได้ง่าย และผลจากสภาพเช่นนี้จะทำให้กุญแจอีกดอกหนึ่งไม่สามารถไขประตูการเมืองเพื่อเปิดไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพได้ด้วย

ซึ่งก็คือสภาพของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร ที่กองทัพไม่เป็นทหารอาชีพนั้น รัฐบาลพลเรือนที่เกิดขึ้นหลังจากการเปลี่ยนผ่านแล้วจึงไม่สามารถใช้กรอบคิดในเรื่องของ “การควบคุมโดยพลเรือน” ในการจัดความสัมพันธ์ที่เป็นประชาธิปไตยกับกองทัพได้

ดังนั้น ถ้ารัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งไม่สามารถสร้าง “ทหารประชาธิปไตย” ให้เกิดขึ้นได้จริง ก็จะไม่ทำให้เกิด “การควบคุมโดยพลเรือน” ด้วยเช่นกัน

เงื่อนไขเช่นนี้บ่งบอกเป็นนัยไม่แต่เพียงว่า ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประเด็นสำคัญของการสร้างประชาธิปไตยทั้งในระยะเปลี่ยนผ่านและหลังระยะเปลี่ยนผ่านด้วย

หากแต่ยังบอกแก่เราในลักษณะของสัญญาณเตือนภัยอีกด้วยว่า โอกาสการหวนคืนของการแทรกแซงทางการเมืองของทหาร ยังคงเป็นเรื่องที่เป็นไปได้

เพราะการปล่อยให้กองทัพเป็น “ทหารการเมือง” มากกว่าเป็น “ทหารประชาธิปไตย” ก็คือจุดเริ่มต้นของการถดถอยของกระบวนการสร้างประชาธิปไตย ฉะนั้น ขบวนประชาธิปไตยจะต้องมียุทธศาสตร์ในการปฏิรูปการเมืองและปฏิรูปกองทัพคู่ขนานกันให้ได้ และทั้งยังจะต้องทำให้สำเร็จด้วย

กุญแจสองดอก คือการ “ปฏิรูปกองทัพ” และการ “ปฏิรูปการเมือง” จึงเป็นภารกิจใหญ่และสำคัญของขบวนประชาธิปไตยและรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งที่จะต้องค้นให้พบ

และที่สำคัญก็คือไม่มีสูตรสำเร็จที่จะให้ได้มาซึ่งกุญแจสองดอกนี้

แต่ถ้าหาไม่พบแล้ว โอกาสของการสร้างประชาธิปไตยให้เกิดความเข้มแข็ง (ในความหมายของประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพ) ก็จะยังคงเป็นปัญหาของระบบการเมืองนั้นต่อไปไม่เปลี่ยนแปลง

เพราะกองทัพที่ไร้ความเป็นทหารอาชีพเป็นปัจจัยโดยตรงของความไร้เสถียรภาพของระบอบการเมืองอย่างที่ไม่อาจปฏิเสธได้…

ถ้าสร้างกองทัพให้เป็นทหารประชาธิปไตยไม่ได้ ก็ไม่ต้องฝันถึงการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย และถ้าสร้างการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยไม่ได้ ก็ไม่ต้องคิดถึงทหารประชาธิปไตย!